关于中国保护物质文化遗产的法律架构问题

关于中国保护物质文化遗产的法律架构问题

作者:杨志军

中国是一个具有5000年文明史的统一的多民族国家。地上、地下和领水内蕴藏着极为丰富的物质文化遗产(不可移动文物、可移动文物)。现已发现的不可移动文物约有40万处，各级国有博物馆收藏的文物约1200万件。为了保护这些人类珍贵的文化遗产，从中华人民共和国成立之日起，经过数十年的努力和探索，基本上建立起一套比较适合中国国情的保护物质文化遗产的法律体系。

我想从三个方面概述一下这套法律体系的大致轮廓：

一、根据各级立法机关、政府的职能和权限，分层次立法

首先是法律，包括宪法、基本法律、专门法律和国际公约，由全国人民代表大会或其常务委员会和国务院公布施行或批准。全国人民代表大会1982年公布施行的《中华人民共和国宪法》第二十二条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其它重要历史文化遗产。”全国人民代表大会常务委员会1982年公布施行并于去年重新修订的《中华人民共和国文物保护法》，就是根据宪法的这一规定制订的。

迄今为止，我国已经签署了保护世界遗产的全部国际公约。它们是：《保护世界文化与自然遗产公约》(全国人民代表大会常务委员会1985年11月)、《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》(国务院1989年9月)、《国际统一私法协会关于被盗和非法出口文物的公约》(国务院1997年3月)、《武装冲突情况下保护文化财产公约》(国务院2000年)

其次呈行政法规，由国务院和国家级行政机关制定和颁发的规范性文件。

如：《风景名胜区管理暂行条例》(国务院1985年6月7日)、《国务院关于进一步加强文物工作的通知》(1987年11月24日)、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》(国务院1989年10月24日)、《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》(国务院批准，国家文物局，1991年2月22日、《中华人民共和国文物保护法实施细则》(国务院批准，国家文物局，1992年4月30日)、《中华人民共和国文物保护法实施条例》(国务院总理温家宝签署，2003~5月13日)、《国务院关于加强和改善文物工作的通知》(国务院1997年3月30日)、《国务院办公厅关于西部大开发中加强文物保护和管理工作的通知》(2000年8月31日)。

第三是地方性法规，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据国家法律结合本地实际情况制定、审议、颁布实施的规范性文件。

全国各省、市、自治区根据《中华人民共和国文物保护法》，都已制定颁布了相应的地方法规。目前，正在依据2002年文物法加紧重新修订。

第四是行政规章，由中央国家行政机关和地方国家行政机关制定颁发的位于法律、行政法规、地方法规之下的具有—定法律效力的规范性档。它具有很强的针对性，比较详细具体，更加便于执行操作。

如：《田野考古丁作规程(试行)》(文化部1984年5月10日)，《博物馆藏品管理办法》、(文化部1986年6

月19日)、《文物藏品定级标准》(文化部1987年2月3日)、《文物保护工程管理办法》(文化部2003年3月17日)、《文物保护工程勘察设计资质管理办法(试行)》和《文物保护工程施工资质管理办法(试行)》(国家文物局2003年6月11日)、《文物出境鉴定管理办法》(文化部1989年2月27日)、《河南省人民政府关于加强经济开发区文物保护工作的通知》(1992年12月14日)、《北京市周口店北京猿人遗址保护管理办法》(北京市人民政府1989年)、《中国文物古迹保护准则》(国际古迹遗址理事会中国国家委员会2000年10月)。

这里，我要提一下《中国文物古迹保护准则》。它是中国国家文物局、美国盖蒂研究所和澳大利亚遗产委员会三方专家，自1997年始，历经三年辛勤努力的智慧的结晶。它总结了中国文物保护取得的成功经验，借鉴了《巴拉宪章》等国际文物保护的先进理念和作法，已经成为指导中国文物保护的行、业规则。它虽然问世不久，但在国际文物保护领域内却引起了十分强烈地反响。它所具备的里程碑意义的作用必将随着时间的推移而愈益凸显。

二、新修订的《中华人民共和国文物保护法》的主要特点

此次修订的背景是，1982年《文物法》颁布以来的20年间，随着改革开放政策的日益深入人心，国民经济超常规速度的持续发展，人民物质和精神文化生活水平的大幅度提高，使得物质文化遗产保护事业面临着极大机遇的同时，也面临着极大的挑战。以1998年以来为例，这些挑战主要来自于以下方面：

1、基本建设项日激增。一些计划部门、建设单位不经文物部门同意，擅自批准项目、开工建设，致使许多文物，特别是地下不可移动文物，遭到不同程度的毁坏。考古学家疲于奔命，进行抢救性发掘，同挖土机争夺文物的情景绝非耸人听闻。法入违法的现象相当严重。

2、城乡危旧房改造、基础设施建设加速。中国的许多城市都有儿百年甚至上千年的历史。由于对城市现代化的片而认识，以为高楼大厦、马路宽阔就是现代化。于是，一些城市拆掉具有地方特色和民族传统风格的建筑物甚至成片的历史文化街区，代之以崭新的现代建筑。

3、旅游业蓬勃发展，空前兴旺。为了发展旅游业，一些地方把文物看成摇钱树。文物景点超负荷接待游客。对文物进行所谓保护性修复，改变文物原状或修葺一新。有的文物景点交给旅游公司经营，—味追求经济效益的结果导致文物遭受损伤的现象时有发生。

4、文物流通市场异常活跃。文物商店、文物拍卖企业如雨后春笋，暗箱操作，超范围经营，甚至买卖出土文物。

5、文物收藏热持续升温。企事业单位和个人收藏文物的越来越多，文物来源渠道不一。

6、盗掘、盗窃、倒买倒卖以及走私活动猖獗、屡禁不止。

国家经济需要发展，城巾设施需要改善，人民生活需要提高，但是不能以牺牲物质文化遗产为代价，虽然这在由计划经济向市场经济过渡的社会转型期间难以完全避免的。面对新形势、新情况，如何进一步处

理好生产建设、城市发展、旅游、人民生产生活和文物保护的关系，并在法律框架内加以调整、限定和规范的课题就摆到了面前。这就是新修订的《文物法》出台的背景。

新修订的《文物法》由原来的八章三十三条扩展到八十条，内容丰富、具体，不但具有很强的针对件，而且还有一定的前瞻性。新修订的《文物法》中有关不可移动文物的一些内容我认为具有重要意义。

其一、将“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物上作方针由政策上升到法律；其二、吸收了“五纳入”的内容，明确规定保护本辖区内文物是各级政府的职责。要求将文物保护事业纳入国民经济和社会发展规划，所需经费纳入财政预算，文物保护单位的保护措施纳入城乡建设规划；正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全；基本建设、旅游发展不得损害文物；其三、明晰文物的所有权性质。国有、集体所有和私人所有文物，均受法律保护；国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权的改变而改变，不得转让、抵押，不得作为企业资产经营；其四、强化文物保护的各项管理措施。尚未核定为保护单位的不可移动文物要予以登记并公布，制定保护措施；已经全部损毁的不可移动文物，不得在原址重建；核定公布历史文化名城、历史文化街区、村镇，编制专门保护规划，并纳入城市总体规划；文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质的单位承担；其五、完善法律责任规定，强化文物行政执法权力。明确界定违反文物法的具体行为；赋予文物行政部门更多的执法权力，有权责令改正或者予以经济、行政处罚。

三、同国家其它相关法律、法规有机衔接和相互配套，建立法律支撑体系

《中华人民共和国宪法》规定，保护文化遗产是国家、全社会和每个公民的共同义务。从立法角度看，中国保护文化遗产的法律、法规比较健全完备，除了《文物法》，还相继出台了与之相关的其它法律、法规。《中华人民共和国矿产资源法》规定，非经国务院授权的有关土管部门同意，不得在“国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”开采矿产资源；“勘查、开采矿产资源时，发现具有重大科学文化价值的罕见地质现象以及文化古迹，应当加以保护并及时报告有关部门。”《中华人民共和国海关法》将“运输、携带、邮寄国家禁止出口的文物出境的”行为定为走私罪。《中华人民共和国城市规划法》规定，编制城市规划应当注意“保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。”城市新区开发“应当避开地下矿藏、地下文物古迹。”《中华人民共和国环境保护法》规定，对“人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。”《中华人民共和国军事设施保护法》规定，“军事禁区、军事管理区的管理单位应当依照有关法律的规定，保护军事禁区、军事管理区内的自然资源和文物。”《中华人民共和国刑法》在“第六章妨害社会管理秩序罪”下专门列了一节“妨害文物管理罪”，对违犯文物法的行为制订了明朗的量刑柄；准，按情节轻重可以判处有期徒刑、无期徒刑，直至死刑。但是，从实际情况看，不折不扣地落实保护文化遗产的法律、法规，远不是一件容易的事情。近些年来，法人违法的事件日益突出。为了改善城市面貌和人们的居住条件，政府一时又拿不出钱来，因此，房地产开发往往被开发商牵着鼻子走。在许多工程领域，一些所谓省长、市长项目置文物保护于不顾的事例屡见不鲜，等等。这些破坏文化遗产的行为处理起来十分棘手。有法不依、执法艰难的被动局面短时间内难以完全摆脱。保护国家文化遗产是每一个公民义不容辞的责任，任重而道远，我们应坚定不移地运用法律武器捍卫文物保护事业。（2003年10月3日《中国文物报》杨志军）