环境保护目标责任制和考核评价制度(论文)

环境保护目标责任制和考核评价制度探究*内容提要我国要建立起最严的环境保护制度，其中最关键是要完善环境保护目标责任制和考核评价制度。

这种制度早已有之，但是效果不佳。

根源在于我国相关立法存在立法理念、结构性和内容性方面的缺陷与瑕疵。

因此必须转变立法理念，制定新的法律法规，明确政府的环境责任。

关键词环境法律制度目标责任制考核评价制党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度”。

紧接着党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革作出了具体的战略部署，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

这是党和国家面对严峻的环境形势，确保生态环境底线不被逾越，用制度保护环境，从根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而推动实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标的重大决策。

在这种理念的指导下，我国在2014年正式通过了号称史上最严的《环境保护法》的修订稿，要建立起最严的环境保护制度（参见图1）。

从最严环境保护制度框架图中我们可以看到，根据这部法律第二十六条明确规定的“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”是最重要的两个部分。

这一条的修订旨在强化政府职责，健全问责机制，将政府环境责任真正落实到位。

①但是如何建设环境保护目标责任制和考核评价制度则到现在没有任何的政策或者下位法规出台。

制度不能只停留在法条上面，而是要实实在在转变成现实的执行力。

因此有必要对此进行研究，本文拟从法律层面对此进行浅探。

图1 最严环境保护制度框架图②*2013级经济法专业硕士研究生，学号。

①编辑部：《新<环境保护法>：以“严”护环境》，载《法律与生活》2014年10期。

②俞海、张永亮等：《最严格环境保护制度：内涵、框架与改革思路》，载《中国人口。

资源与环境》2014年10期。

一、环境保护目标责任制和考核评价制度的立法缺陷与瑕疵环境保护目标责任制和考核评价制度并不是一个新鲜话题和新型制度，而是早已有之。

我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度的形成，是经历了一个从小到大、从弱到强的过程。

早在1989年的第三次全国环保会议上，当时的环保总局局长曲格平就提出了正式提出在全国推行环保目标责任制。

童年我国颁布首部《环境保护法》，其中第16条中明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

”这是环保目标责任制的法律依据。

1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》在第一项中指出：“明确目标，实行环境质量行政领导负责制”。

自此，我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度尤其是地方环保目标责任制的实施办法便如雨后春笋般兴起。

而后2002年南非可持续发展世界首脑会议也强调了各级政府要建立“环境保护问责制”。

2007年第十届全国人大会议期间，温总理强调要“认真落实节能环保目标责任制、抓紧建立和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、检测体系和考核体系，实行严格的问责制”。

对环境保护责任制的重视逐步加强。

但是这么多年过去，中国的环境保护状况却是每况愈下。

究其根源，与我国的环保立法的缺陷与瑕疵密不可分。

（一）立法理念的滞后与偏差1、重政府经济责任，轻政府环境责任这是“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”的不可持续发展观在环境法治领域的反映。

③其主要表现是：重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻政府环境责任的法律制度和问责制度，将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任;在环境立法和环境执法中，机械、片面地理解和遵循“以经济发展为中心”、“发展中国家首先是发展”的指导思想或理念，以是否促进经济发展特别是GDP增长作为规定、评价、追究政府环境责任的基本标准甚至唯一标准。

2、重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任其主要表现是：在环境保护目标责任制和考核评价制度的立法中，规定地方政府的环境责任比较具体，规定中央政府的环境责任比较原则或很少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督、监察、审计和环境政绩考核的规定;在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这导致环境保护的基本国策和某些环保法律制度在地方被打折扣。

3、重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任其表现在：在环境保护目标责任制和考核评价制度的立法中，规定政府环境保护行政主管部门的环境责任比较具体，规定政府负责人（主要是省长、市长、县长）的环境责任比较原则。

目前，我国政府环境保护目标责任制和考核评价制③参见蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期。

度是由行政首长签订责任书，对环境质量总体负责，但由于环境目标责任的层层分割，其承担的责任也随之削弱，对其更多的只是政绩考评上的奖惩，缺乏有关省长、市长、县长等政府首长环境责任的具体规定，特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定。

（二）法律法规的结构体系不完善在政府环境保护目标责任制和考核评价制度立法存在的诸多问题中，最根本的问题是其法律本身存在缺陷。

我国现行环保法中对政府环境保护目标责任制和考核评价制度的规定过于原则，法律规范和约束政府行为的法律规定相对较少，受其影响，我国环境保护目标责任制和考核评价制度实施办法普遍比较混乱，总的来说，主要表现在：1、环境保护目标责任制和考核评价制度立法的结构性缺陷上文中已经提到，目前针对环境保护目标责任制和考核评价制度的规定只在总则中以原则性条款的形式出现在2014年新修订的《环境保护法》、《水污染防治法》及部分环境行政管理条例中。

2014新修《环保法》第26条和第28条中是这样规定的：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。

县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。

考核结果应当向社会公开。

”“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。

”而完整的环境立法，应是法律、法规、规章之间的相互衔接、协调和配合的法律体系。

④但是我们国家到现在没有形成一套科学合理的环境法法律法规体系。

2、环境保护目标责任制和考核评价制度立法的内容性缺陷地方关于环境保护目标责任制和考核评价制度的立法在内容上比较杂乱，重复率很高，在实践中缺乏可操作性。

我国施行的《环境保护法》，依然是1989年修订版，当时的中国正处于从计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期，受其影响，我国地方政府都尝试性的进行了环境保护目标责任制和考核评价制度的实施方案，如甘肃、吉林，但是由于缺少国家层面上的针对性立法，没有统一的标准，仅仅是各地方政府做出的一些探索。

因此普遍出现了一些过分强调国家公权力监督，政府环境问责机制上存在着严重缺位，责任轻监督少等现象。

横向来看，地方政府受政府环境保护目标责任制和考核评价制度责任书同质化严重，大量的篇幅和规定都是大同小异，责任内容涵盖面较窄，定量指标少，内容形式化，环保目标让位于经济指标等现象。

⑤此外，环境保护目标责任制和考核评价制度作为一项法律制度，必须确立完整的法律规范，即在法律中应当规定行为模式与法律后果中的法律联系。

但是，在我国现行的环境保护目标责任制和考核评价制度中，却忽视了这一法律规范。

法律责任是政府环境保护目标责任制和考核评价制度中的重要内容，对政府履行④参见鄂英杰：《完善环境环保目标责任制和考核评价制度的几点建议》，载《。

科技创新导报》2008年第36期。

⑤参见吕忠梅：《槛管环境监管者：立法缺失及制度构建》，载《法商研究))2009年第5期。

对环境保护措施和相关制度启着保障和威慑的作用。

我国现行环境法律规范和约束政府行为的法律规定相对较少，多以公民、法人或者其他组织为主要调整对象，对政府环境法律责任的规定则一般只有几条，责任内容单一，程度轻微。

这种偏差导致政府履行环境职责出现“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。

这样一来，负不负责就没有了法律上的强制力，执法的可操作性不高。

⑥二、完善我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度的建议（一）转变我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度的立法理念政府环境保护目标责任制和考核评价制度的立法理念，体现了一个国家对政府环境保护目标责任制和考核评价制度的重视程度以及对政府环境保护目标责任制和考核评价制度价值的认识，更是法制建设过程中重视政府环境保护目标责任制和考核评价制度的重要体现。

长期以来，我们在法制建设过程中过分的重视对破坏环境的违法行为的责任追究，而忽视了对政府环境保护目标责任制和考核评价制度的关注，这与当前和谐社会、构建服务性政府、加强政府责任的大趋势不相符。

因此，必须彻底转变这种落后的发展观，在政府环境保护目标责任制和考核评价制度的立法中融入新的立法理念。

具体而言，应当坚持科学发展观，落实依法治国的方略和保护环境、节约资源的基木国策，实施可持续发展战略，遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律，树立正确的环境保护思想和理念，围绕建设和谐社会与环境友好型、资源节约型社会的目标，从我国政府环境保护和环境治理的现实出发，本着对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神，推行环境法治、环境善治和环境民主、综合整治政府环境责任问题、重点突破制约政府环境责任的瓶颈问题、积极进行体制、机制和制度创新，建立健全政府环境责任体系，以保障我国经济、社会和环境的全面、协调、可持续发展。

⑦（二）制定专门的《政府环境保护目标责任制和考核评价制度实施条例》现行环保法中对政府环境保护目标责任制和考核评价制度的规定过于原则，法律条款不明确、不具体、缺乏配套的实施细则，操作起来难度较大，已明显不能适应经济发展和环境保护的要求。

因此，在结合我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度工作实际的前提下，制定专门的《政府环境保护目标责任制和考核评价制度实施条例》已经迫在眉睫。

首先，制定专门的《政府环境保护目标责任制和考核评价制度实施条例》，可以弥补我国《环境保护法》的不足，使政府环境保护目标责任制和考核评价制度更加规范化、制度化。

其次，制定专门的《政府环境保护目标责任制和考核评价制度实施办法》，可以增强现行环境法律的可操作性。

我国地方政府环境保护目标责任制和考核评价制度的实施办法可以以此为依据，立足于当地实际，使立⑥参见陈瑞民、张明、张剑：《环境保护目标责任制和考核评价制度工作中存在问题与对策探讨》，载《中国环境管理干部学院学报》2005年第3期。