旅游用地存在的问题及对策

旅游用地存在的问题及对策

我国土地管理制度与旅游业蓬勃发展的势头相比有些滞后。受用地指标限制，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象比较突出，严重制约了旅游项目的开发建设。

□成英文张辉

随着旅游经济的迅速发展，日益增长的旅游产业用地需求与有限的建设用地指标之间的矛盾愈发突出，引起了一系列违规、违法的旅游项目用地现象。同时，现有的土地管理制度滞后于旅游产业发展的实际，不利于旅游用地的开发和管理。为了能够更好地运用土地政策工具，加强对旅游产业发展的引导，促进旅游产业健康发展，本文对当前旅游用地存在的问题进行了集中梳理，在此基础上提出相应对策。

一、旅游用地的概念

我国目前法律法规中还没有对旅游用地作出一个明确解释规定。《土地管理法》中只提到建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、公矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。但对于什么是“旅游用地”没有明确指出。国土、建设等部门对旅游用地都有其各自的内部分类体系，这些分类相互矛盾、重叠，造成各部门直接沟通不便，不利于旅游用地的开发和管理。

落后的经营管理方式，导致低水平重复建设，造成用地浪费，土地资源的旅游价值未得到充分体现。其二，存量用地使用低效和闲置现象比较严重。由于适用于旅游行业的用地（工程建设）标准和用地规模控制体系上不完善，缺少旅游行业节约集约用地评价标准和监管体系，普遍存在“重新增建设、轻存量盘活，重短期利益、轻生态效益”问题，存量用地低效和闲置情况比较严重。其三，旅游增量用地配套制度尚未建立。利用荒山、荒坡、荒滩和石漠化土地等未利用地、盘活利用废弃工矿建设用地、企事业单位存量土地等进行旅游产业项目开发的配套制度尚未建立。其四，“高端”旅游项目占地过多。近年来，不少地区出于追求旅游效益的需要，盲目瞄准所谓的“高端”市场，上马了一批面向高端市场的高尔夫球场、滑雪场、主题乐园、温泉度假村等旅游项目，这四类旅游项目重复建设现象严重，占地规模过于庞大，影响了旅游用地效率。

6.现有土地管理制度与旅游产业发展的需要不相适应。其一，旅游用地审批程序复杂，审批周期长。一些旅游项目虽未改变土地用途，但由于土地使用权人变更，需要征收审批，往往因审批层级高、程序多，项目用地获批取得慢、周期长，其结果是延误了投资机会，并且导致为了规避审批程序的违法用地现象增多。其二，旅游用地出让价格高、年限短。由于目前旅游产业没有单独的用地门类，各地基本按30-50年的经营性用地出让，因旅游产业本身具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业特征，加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商业服务类用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高，难以吸

引投资，影响了旅游业发展。其三，用地政策与旅游发展实际不相符。旅游用地由于自身特性，用地容积率和建筑密度相比工业园较小（旅游用地容积率基本在0.1-0.4之间，建筑密度在20%左右），但现有用地政策大多按照工业园标准进行要求，规定容积率必须在0.8以上，旅游用地明显不符合这些政策要求，造成地方为了报批需要，弄虚作假。

三、旅游用地政策优化措施

1.确定旅游用地分类标准。旅游部门会同国土部门对旅游用地进行系统和全面的调查，确定当前旅游用地的数量、权属、分布等情况，在此基础上提出一个旅游用地分类标准，为旅游用地分类管理打下基础。

2.重点保证旅游新增建设用地的计划指标。作为国民经济战略支柱产业与新兴服务业，未来必然会出现更多的旅游投资需求，新增旅游用地不可避免。因此，各级土地管理部门在编制土地利用年度用地计划时，要充分考虑旅游产业的发展需要。土地部门在审批流程上，应对旅游用地申请开辟绿色通道。

3.旅游规划的编制，要纳入各地土地利用总体规划体系当中，提高其法律地位。避免土地利用规划与旅游规划在对同一地块或同一区域进行规划时，出现相互矛盾的现象，提高旅游用地规划的可操作性，减少两者之间的矛盾。

4.乡村旅游用地分类管理。对于已经存在的乡村旅游应当继续允许其存在。按保障面积对乡村旅游项目用地进行计算，超过面积的应该有偿使用。对于农民利用自己宅基地开展旅游接待活动的，只对其征收营业税，对于宅基地以外另建经营设施的，实行有偿使用制度，征收土地使用费。

5.探索鼓励其他用地与旅游用地的复合利用。旅游需求的多样性也为工业、宗教、军事及其他特殊用地向旅游用地的转化提供了可能。这些用地向旅游用地的转化分为完全转化和部分转化。前者是指改变原有的功能，使之完全成为旅游用地，如把一些废弃的工矿重新建造为酒店、酒吧、旅馆等，但由于此类用地并不是两种利用方式并存，因此，不属于复合利用；如北京798艺术区就是在原来一个工厂的基础上，发展成一个热门旅游区。后者是指在保持原有的功能的基础上，发展旅游，即复合利用。可以把一些工厂、庙宇、军事基地等发展为旅游用地，开展工业旅游、军事旅游等。

6.鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）开展旅游项目。各地根据实际情况，出台相应的财政或税收政策鼓励一些大型用地旅游项目利用四荒地进行开发，如高尔夫球场、滑雪场、主题公园等。

（作者单位：北京交通大学）