无居民海岛所有权法律属性

无居民海岛所有权的法律属性

摘要：随着无居民海岛保护法的颁布，无居民海岛的保护被逐渐重视起来，随之也产生了一系列相关问题。该法的能否有效实施以及贯彻执行，关系到海岛的资源保护及权益维护，也关系到整个社会经济的可持续发展。

关键词：无居民海岛；所有权；征收

随着我国经济的迅猛发展和资源的日益紧缺，海岛资源的保护变得尤为重要，其中特别是无居民海岛资源的保护也越来越受到更多人的关注。近年来，由于海岛政策的缺失和管理上的疏忽，无居民海岛的生态遭受了很大的破坏，大量的植被遭到砍伐，大量的生产和生活用水流向海岛，使得海岛的生态系统彻底打乱，变成了”垃圾场”，岛上的珍贵的生物资源也遭到捕杀，几近灭绝，这些都使我们不得不重视对无居民海岛的保护。2009年12月26日起，我国开始实行《中华人民共和国海岛保护法》，这部法律的出台明确了无居民海岛的所有权归国家所有，对无居民海岛的保护提供了法律依据。

一、无居民海岛所有权概述

《海岛保护法》第57条第2款规定：”无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。”《海岛保护法》第4条规定：”无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”

由此可见，无居民海岛所有权归属于国家所有，并且由国务院代

表国家行使无居民海岛的所有权，也就是说，国家依法对海岛享有占有、使用、收益、处分的权利。除此之外，该条规定还表明国家是无居民海岛的唯一所有者，任何单位和个人在任何情况下都不能称为无居民海岛的所有者，而且这种所有权只能由国务院代表国家来行使，除国务院之外的任何其他机关和个人都不得行使该项权利。此条规定还包含了一个意思，就是国家在享有对无居民海岛所有权的同时不仅是为了经济利益，更多的是社会和政治等方面的利益，关系到我国的国防和生态平衡等方面的重要问题。

二、无居民海岛所有权的归属问题

我国的土地所有权有两种形式，即国家土地所有权和集体土地所有权。在《海岛保护法》实施以前，对无居民海岛的所有权归属存在着较大的争议，主要有两种观点，一种认为属于国家所有，另一种认为属于集体所有，笔者认为，国家应该是无居民海岛所有权的唯一权利主体，理由如下：

1、我国宪法规定：”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”无居民海岛作为特殊的自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源，因此，根据宪法的规定，无居民海岛的所有权应当归国家所有。[1]

2、从法理学上看，无居民海岛不同于有居民海岛，没有居民在

那里世代耕作，一直被都没有被视为集体所有，立法者在历史上也从没有赋予任何主体对其享有所有权，无居民海岛在法律性质上应该被看作无主地，无居民海岛作为一种土地类型并不适用先占原则，依据”无主地属于国家”的大陆法规则，无居民海岛属于国家所有完全符合法理要求。

3、从实际情况来看，无居民海岛归国家所有更有利于海岛资源的最大化利用和海岛的管理。无居民海岛大多离陆地较远，如果为集体所有不利于海岛的日常管理和开发，因为开发海岛资源需要相当大的财力跟物力、人力，集体和个人都没有这个能力，对于自然资源丰富的海岛来说，合理的开发和利用才是最为关键的，倘若归集体或个人所有，基于利益的趋势，很大程度上将会使海岛的资源得不到合理的开发，且有可能造成海岛生态系统的破坏，因此，无论是开发不当还是开发过度，都不适合集体和个人来掌控海岛的所有权，只有国家，才能保障海岛资源的安全和合理开发，才是无居民海岛所有权的最适合主体。

综上，无居民海岛只有归国家所有，才能最大的发挥它的功效。无论是经济方面还是政治以及社会方面，都才是最完满的形式。所有权属于国家，具有法律依据，并且也是最有必要的，由国务院来行使国家的所有权，为海岛找到了”真正的主人”。

三、无居民海岛所有权的具体转化

在《海岛保护法》实施以前，其所有权属于集体和个人所有，而《海岛保护法》改变了其所有权的归属，因此其所有权由集体和个

人手里转化到国家所有就存在一些问题，下面就讨论一下在现实情况中怎样来解决这些问题。

（一）首先，需要解决的问题是，怎样把在集体和单位、个人手中的无居民海岛所有权转化为归属国家所有。

在海岛保护法规定无居民海岛归属于国家所有以前，海岛的所有权以及使用权一直处于一种比较模糊的状态，大多都归集体或者单位和个人所有和使用，而海岛保护法的诞生使得其所有权发生转移，在这个问题上，笔者认为，应该通过征收的手段来实现国家的所有权，征收是所有权发生转移，而征用是使用权发生转移，显然，在所有权问题上应该通过征收的手段进行。

在实际情况中，我国的一些地方的无居民海岛都被划分为乡集体所有，并且还有地方行政主管部门颁发的集体土地所有权证书，而乡集体所有之后就利用这些海岛周围的滩涂以及海域自己或者转

让给单位或者个人来从事水产养殖业等等盈利性的行业，而一些单位和个人往往不顾生态系统以及自然资源的破坏，肆意的开采，造成环境的破坏。[2]这些都不利于海岛的保护和利用。由于以前的所有权的不明确，因此，征收工作也会出现很多障碍，可以通过分批分层次的方式来解决，先征收所有权明确的一部分，对于所有权模糊的部分，通过排查和走访等方式，先将所有权明确，再进行征收。

国家在征收这部分无居民海岛的所有权的过程中，当然会遇到一部分集体、单位和个人不愿意转让的情况，这时可以通过协商、补

偿等手段，在不损害集体和单位、个人的利益状况下，进行征收。在征收补偿时，应从公平公正合理的角度出发，而不能以国家的身份来强压人，给集体或者个人造成压力和不满。

（二）其次，要解决在国家所有权的前提下，无居民海岛怎样才能被集体或者单位、个人合理有偿的使用。

根据《海岛法》第30第2款和第31条的规定，今后申请利用无居民海岛，必须向海洋行政主管部门提出申请，根据用岛类型由省政府或国务院审批，其中开发利用涉及特殊用途海岛，或者确需填海及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，审批权在国务院，其余用岛审批在省政府。开发利用无居民海岛还需要缴纳一定的使用金，但是一些特殊用途的开发利用不需要受此限制。最重要的是必须要严格处理好开发和利用之间的关系，掌握好”度”。由国家所有来分配无居民海岛的使用权，充分体现出对无居民海岛这种关系到生态保护、国防安全、社会公正等资源进行分配的性质。对经营性利用无居民海岛，应当在政府控制下有序的采取公开的方式设定使用权。

《海岛保护法》的实施，使得海岛的所有权彻底的明确，有了法律依据，对于有居民海岛和无居民海岛的开发和利用也有了一定的限制和规定。从此，对无居民海岛的合理有偿使用问题有了法律依据，整个管理体系变得清晰透明，不会再造成随意的开采和无人管制的状况发生，并且会向着越来越秩序化的方向发展，合理规划以及合理利用，这才是对无居民海岛的最佳保护方式。