我国土地法律制度
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20121219B
(一)土地所有权征用制度 宪法第10条规定，国家为了公共利益的
需要，可以依照法律规定对土地实行征 用。这就赋予了国家土地征用权，确立 了土地征用制度。 土地征用是指国家为社会公共或公益事 业发展的需要，依法将农民集体所有的 土地转为国家所有的制度，具有法律上 的强制性和经济上的补偿性的特征。
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今后深化国有土地使用制度改革的主要目标 就是要逐步增加国有土地使用权有偿出让在 建设用地供应总量中的比重，相应减少无偿 划拨国有土地使用权的供应数量，但从我国 实际情况出发，国家建设用地还不宜都采用 土地使用权出让的方式。因此，《土地管理 法》将土地有偿使用规定为国有土地使用的 基本制度，将划拨国有土地使用权作为一种 补充，同时明确规定，划拨国有土地使用权 必须限于法律规定的范围内。
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土地有偿使用制度的形式主要有： 1.土地使用权出让。目前已经建立了国有土地使用权
出让制度。所谓国有土地使用权出让，是指国家将 一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用， 而土地使用者—次性地向国家支付土地使用权出让 金和其他费用的行为。 2.土地使用权租赁和作价入股。目前，国有土地使用 权的租赁和作价入股正在试点和探索的过程中。 所谓国有土地使用权租赁，是指国家将一定期限内 的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者 按年度向国家交纳租金的行为。
(一)土地有偿使用制度 土地有偿使用制度是指土地所有者(国家和农民集
体)将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人 使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规 定，一次或分年度向土地所有者支付土地有偿使 用费的制度。
改革实践已经证明，土地有偿使用，对于切实管 好土地资产、合理配置土地资源、促进经济发展 和对外开放等都具有十分重大的意义。
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§3—1 我国土地所有权和使用权制度
一、土地所有权制度
根据宪法我国实行生产资料的社会主义公有制。 土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生 产资料，是社会主义公有制财产的重要组成部 分。因此，我国土地所有制形式为社会主义公 有制，其法律表现形式为国家土地所有权和农 民集体土地所有权。
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(二)建没用地管制 按不同分类标准，建设用地可分为城Fra Baidu bibliotek用地、
乡村居民居住用地和独立工矿用地，也可分 为建成区土地和规划区土地。对建成区内的 土地，管制的主要内容应是土地利用结构的 调整和功能定位，注重对现有建设用地和闲 置废弃地的挖潜。
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同时满足公益事业对一部分土地的需要 等，对规划区内的土地管制是建设用地 土地管制的重点，主要是合理确定建设 规划区内的界限和用地数量，确保人均 占地或总规模符合规定标准；分阶段保 护建设规划区内的耕地，未经合法批准， 不得擅自改变耕地及其他农用地用途， 耕地被改变用途前必须在本区外开发复 垦不低于将被占耕地的数量，且质量相 当的土地，以保证本地区耕地总量的动 态平衡。
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是否可以发生国有土地转化为集体所有土地 的权属变更，法律没有明确规定，但是，根 据实际情况和法律精神，在具备一定条件时 经县级以上人民政府批准，可以将少量的国 有土地转为集体所有。
这些条件是：①需要调整权属地界或插花地； ②需要将少量国有荒山、荒地、草原等确定 给农村集体单位所有，比如安置移民；③因 其他原因需要依法对国有土地和集体所有的 土地进行调换。
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农用非耕地主要用于园林生产和生态环境保 护、畜牧业生产等建设。其管制规则为：各 类土地不得擅自改变用途；农业内部结构调 整应符合规划；本区的耕地转变用途应与本 区外的非耕地转为耕地面积大致相平衡，否 则不得改变耕地用途；严禁非农业建设占用 名、特、优、新种植园地和水土保持林、防 风固沙林等防护林用地及优良草场；鼓励通 过水土综合整治，治理水土流失、荒漠化、 盐渍化，扩大园林牧业用地面积。
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(三)未利用土地管制 未利用土地管制的主要内容有：禁止任
何不符合规划、破坏自然生态环境的取 土或堆放废弃物行为；不得擅自围湖造 田；鼓励单位、集体、个人开发利用 “四荒地”，但应在取得开发许可证的 前提下，根据土地适宜性，保证一定的 耕地开垦率；鼓励对废弃渠道、公路、 零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各 种方式进行土地整理。
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所谓国有土地使用权作价入股，是指将 一定时期的国有土地使用权出让金作价， 作为国家的投资计作国家的股份。
3.土地承包经营。是指公民个人、农户、 法人或者其他经济组织依照法律规定和 合同约定对集体所有或国家所有的土地 承包一定期限，使用土地并向土地所有 者支付承包金的行为。这种形式多应用 于农用地。
第三章 我国土地制度概述
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第三章 我国土地制度概述
主要内容： §3—1 我国土地所有权和使用权制度 §3—2 我国土地用途管制制度 §3—3 我国土地管理体制
重点： 1．我国土地所有权和使用权制度的基本内容。 2．土地用途管制的主要内容。 3．县人民政府的土地管理职能。
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管制与管理的根本区别在于管制的强制 性，国家实行土地用途管制的目的在于 强制性地严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地实行特殊保 护，只有这样才能从机制上堵住乱占、 滥用土地的口子，才能开辟节地挖潜、 集约利用、合理布局的广阔空间，才能 促进经济增长方式由粗放型向集约型转 变，实现土地的合理、高效和可持续利 用。
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土地使用权合法流转制度，可以促进土地使用权在 土地使用者之间的合理流动，通过市场驱动力实现 土地资源的有效配置，达到更好地利用土地的目的。 需要注意的是，我国处于社会主义发展的初级阶段， 土地仍为许多人(特别是部分农民)不可缺少的生产 和生活资料，因此，为了维护社会的稳定，国家对 土地使用权的流转实行比较严格的管理，只有符合 一定的法定条件和法定程序，才能进行土地使用权 流转。
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§3—2 我国土地用途管制制度
一、土地用途管制的概念
土地用途管制是我国1998年修订《土地 管理法》时新增的内容，是土地利用方 式和管理制度的重大变革。该法第4条规 定，国家实行土地用途管制制度，从而 确立了土地用途管制的法律地位。
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土地用途管制是指依据法律、法规，对 土地利用总体规划确定的土地用途实行 强制性管理的制度》。具体地讲是指国 家为了保证土地资源的合理利用，促进 经济、社会和环境的协调发展，通过编 制土地利用总体规划，划定土地用途区， 确定土地利用限制条件，土地的所有者、 使用者都必须严格按照规划确定的用途 使用土地的制度。
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耕地管制的规则有：本地区的耕地在规划期 内不得擅自占用和转用；鼓励划入本区内的 非耕地资源向耕地转化，严禁占用基本农田 进行非农业建设。一般农田在规划区内视为 基本农田保护。国家建设重点项目确需占用 耕地的，应经法定程序修改规划后办理耕地 转用手续。除生态保护需要外，限制占用本 区的耕地发展园林、牧业，严禁用于发展水 产养殖业和建窑、建房、建坟以及堆放固定 废弃物等。
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二、土地使用权制度
土地所有权属于国家和农民集体所有， 但—般来说，土地不是直接由国家和农 村集体经济组织使用的，而是依法确定 给单位或个人使用。即国家机关、事业 单位、社会团体、各种经济组织和个人 (自然人)等可以依法取得土地使用权，成 为土地使用权的权利主体。同时《土地 管理法》第9条规定，使用土地的单位和 个人，有保护、管理和合理利用土地的 义务。
目前，土地使用权合理流转的形式主要有：转让 （包括买卖、交换、赠与、继承）、租赁、入股等。
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（三）国有土地使用权划拨制度 土地的划拨是指县级以上政府依照土地法的有
关规定，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等 费用后，将一定数量的国有土地交付其使用， 或者为了社会公共利益的需要，直接将一定数 量的国有土地无偿、无期限交付给土地使用者 使用的制度。
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三、土地用途管制的手段
土地用途管制的手段主要包括：①土地 利用总体规划，土地必须严格按照规划 的用途使用，末经规划，任何人都不得 擅自改变土地的利用现状；②严格农用 地转为建设用地、征地的审批权限和手 续；③严格执行土地用途登记制度；④ 建立健全土地监督检查制度，强化土地 法律责任。关于具体内容，将在本课程 后续内容中具体介绍。
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（二）土地所有权整理制度 为了生产和生活的方便或社会公共利益的需
要，在人民政府的管理和监督下，不同的土 地所有权主体可以对土地所有权进行调整， 调整本着协商一致、平等互利的原则。这种 调整土地的制度，称为土地所有权整理制度。 土地所有权整理，一般发生农民集体所有土 地的所有权变更。
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长期以来，我国对建设用地一直采用划 拨方式。这种方式直接采用行政行为调 控土地，有利于维护社会公共利益，还 在一定程度上有利于提高行政效率。但 也存在明显弊端，一是土地资源配置效 益差，利用效率低。土地资源浪费严重， 而国家对此缺乏调节机制。二是国有土 地收益大量流失。国家凭借土地所有权 应取得的收益，实际上相当一部分流入 了用地者的腰包。三是企业间用地位置、 数量缺乏平等竞争。
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(二)土地使用权合法流转制度 土地使用权合法流转，是指依据法律的规定。并经
过—定的法定程序，土地使用权由一个使用者转移 到另一个使用者的行为。《土地管理法》第2条规定。 土地使用权可以依法转让。国务院批转农业部《关 于稳定和完善土地承包关系的意见》(1995年5月6日) 第4条指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农 业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承 包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股， 其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非 耕地。”可见，法律允许土地使用权的合法流转。
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土地使用权可以分为多种。按所有权的 不同，分为国有土地使用权和集体土地 使用权；按用途不同，可分为工业用地 使用权、商业用地使用权、农用地使用 权、宅基地使用权等；按取得方式不同， 可分为划拨土地使用权、出让土地使用 权、租赁土地使用权、土地承包经营权 等。
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目前，我国正在进行土地使用权制度改革，改革 的主要任务是建立和完善土地有偿使用制度和土 地使用权合法流转制度。
法律规定，我国城市市区的土地以及部分农村 的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地， 除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所 有。
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国家和农民集体是我国土地所有权的主体， 他们对自己所有的土地行使权力受法律保护。 任何侵犯公有土地所有权的行为，都应受到 法律制裁。
我国的土地所有制具有高度的稳定性。除国 家为了公共利益的需要可以依法征用农村集 体所有的土地及政府和农村集体经济组织为 整理土地而调整土地权属关系外，土地所有 权关系是不能改变的。任何买卖土地或变相 买卖土地所有权的行为都是非法的，都必须 依法禁止。
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在我国，各项公共或公益事业的发展所需 要的土地，主要来源于对国有土地的分配 调整，但由于国有土地不足或其他原因需 要使用集体土地时，就需要有一种使集体 所有的土地转为国有的特殊取得制度，并 使其合法化。《土地管理法》对土地征用 的程序、补偿的办法等具体问题作出了明 确的规定。同时为了维护集体土地所有权 人的合法权益，国家的土地征用权不得滥 用，必须依法定的条件和程序行使。
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二、土地用途管制的内容 根据法律规定，我国土地用途分为农业用地、建设
用地、未利用土地三大类，土地用途管制的内容也 主要包括这三个方面。 (一)农业用地管制 农业用地管制包括农地非农化的管制和农地农用内 部的管制。农业用地包括耕地和非耕地，耕地又包 括基本农田和一般农田。基本农田就是根据《基本 农田保护条例》而划定的基本农田保护区内的耕地， 是确保人口高峰时期对粮食需求量的耕地面积；一 般农田则是除基本农田外的耕地和新增加的耕地。
(一)土地所有权征用制度 宪法第10条规定，国家为了公共利益的
需要，可以依照法律规定对土地实行征 用。这就赋予了国家土地征用权，确立 了土地征用制度。 土地征用是指国家为社会公共或公益事 业发展的需要，依法将农民集体所有的 土地转为国家所有的制度，具有法律上 的强制性和经济上的补偿性的特征。
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今后深化国有土地使用制度改革的主要目标 就是要逐步增加国有土地使用权有偿出让在 建设用地供应总量中的比重，相应减少无偿 划拨国有土地使用权的供应数量，但从我国 实际情况出发，国家建设用地还不宜都采用 土地使用权出让的方式。因此，《土地管理 法》将土地有偿使用规定为国有土地使用的 基本制度，将划拨国有土地使用权作为一种 补充，同时明确规定，划拨国有土地使用权 必须限于法律规定的范围内。
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土地有偿使用制度的形式主要有： 1.土地使用权出让。目前已经建立了国有土地使用权
出让制度。所谓国有土地使用权出让，是指国家将 一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用， 而土地使用者—次性地向国家支付土地使用权出让 金和其他费用的行为。 2.土地使用权租赁和作价入股。目前，国有土地使用 权的租赁和作价入股正在试点和探索的过程中。 所谓国有土地使用权租赁，是指国家将一定期限内 的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者 按年度向国家交纳租金的行为。
(一)土地有偿使用制度 土地有偿使用制度是指土地所有者(国家和农民集
体)将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人 使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规 定，一次或分年度向土地所有者支付土地有偿使 用费的制度。
改革实践已经证明，土地有偿使用，对于切实管 好土地资产、合理配置土地资源、促进经济发展 和对外开放等都具有十分重大的意义。
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§3—1 我国土地所有权和使用权制度
一、土地所有权制度
根据宪法我国实行生产资料的社会主义公有制。 土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生 产资料，是社会主义公有制财产的重要组成部 分。因此，我国土地所有制形式为社会主义公 有制，其法律表现形式为国家土地所有权和农 民集体土地所有权。
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(二)建没用地管制 按不同分类标准，建设用地可分为城Fra Baidu bibliotek用地、
乡村居民居住用地和独立工矿用地，也可分 为建成区土地和规划区土地。对建成区内的 土地，管制的主要内容应是土地利用结构的 调整和功能定位，注重对现有建设用地和闲 置废弃地的挖潜。
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同时满足公益事业对一部分土地的需要 等，对规划区内的土地管制是建设用地 土地管制的重点，主要是合理确定建设 规划区内的界限和用地数量，确保人均 占地或总规模符合规定标准；分阶段保 护建设规划区内的耕地，未经合法批准， 不得擅自改变耕地及其他农用地用途， 耕地被改变用途前必须在本区外开发复 垦不低于将被占耕地的数量，且质量相 当的土地，以保证本地区耕地总量的动 态平衡。
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是否可以发生国有土地转化为集体所有土地 的权属变更，法律没有明确规定，但是，根 据实际情况和法律精神，在具备一定条件时 经县级以上人民政府批准，可以将少量的国 有土地转为集体所有。
这些条件是：①需要调整权属地界或插花地； ②需要将少量国有荒山、荒地、草原等确定 给农村集体单位所有，比如安置移民；③因 其他原因需要依法对国有土地和集体所有的 土地进行调换。
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农用非耕地主要用于园林生产和生态环境保 护、畜牧业生产等建设。其管制规则为：各 类土地不得擅自改变用途；农业内部结构调 整应符合规划；本区的耕地转变用途应与本 区外的非耕地转为耕地面积大致相平衡，否 则不得改变耕地用途；严禁非农业建设占用 名、特、优、新种植园地和水土保持林、防 风固沙林等防护林用地及优良草场；鼓励通 过水土综合整治，治理水土流失、荒漠化、 盐渍化，扩大园林牧业用地面积。
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(三)未利用土地管制 未利用土地管制的主要内容有：禁止任
何不符合规划、破坏自然生态环境的取 土或堆放废弃物行为；不得擅自围湖造 田；鼓励单位、集体、个人开发利用 “四荒地”，但应在取得开发许可证的 前提下，根据土地适宜性，保证一定的 耕地开垦率；鼓励对废弃渠道、公路、 零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各 种方式进行土地整理。
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所谓国有土地使用权作价入股，是指将 一定时期的国有土地使用权出让金作价， 作为国家的投资计作国家的股份。
3.土地承包经营。是指公民个人、农户、 法人或者其他经济组织依照法律规定和 合同约定对集体所有或国家所有的土地 承包一定期限，使用土地并向土地所有 者支付承包金的行为。这种形式多应用 于农用地。
第三章 我国土地制度概述
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第三章 我国土地制度概述
主要内容： §3—1 我国土地所有权和使用权制度 §3—2 我国土地用途管制制度 §3—3 我国土地管理体制
重点： 1．我国土地所有权和使用权制度的基本内容。 2．土地用途管制的主要内容。 3．县人民政府的土地管理职能。
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管制与管理的根本区别在于管制的强制 性，国家实行土地用途管制的目的在于 强制性地严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地实行特殊保 护，只有这样才能从机制上堵住乱占、 滥用土地的口子，才能开辟节地挖潜、 集约利用、合理布局的广阔空间，才能 促进经济增长方式由粗放型向集约型转 变，实现土地的合理、高效和可持续利 用。
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土地使用权合法流转制度，可以促进土地使用权在 土地使用者之间的合理流动，通过市场驱动力实现 土地资源的有效配置，达到更好地利用土地的目的。 需要注意的是，我国处于社会主义发展的初级阶段， 土地仍为许多人(特别是部分农民)不可缺少的生产 和生活资料，因此，为了维护社会的稳定，国家对 土地使用权的流转实行比较严格的管理，只有符合 一定的法定条件和法定程序，才能进行土地使用权 流转。
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§3—2 我国土地用途管制制度
一、土地用途管制的概念
土地用途管制是我国1998年修订《土地 管理法》时新增的内容，是土地利用方 式和管理制度的重大变革。该法第4条规 定，国家实行土地用途管制制度，从而 确立了土地用途管制的法律地位。
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土地用途管制是指依据法律、法规，对 土地利用总体规划确定的土地用途实行 强制性管理的制度》。具体地讲是指国 家为了保证土地资源的合理利用，促进 经济、社会和环境的协调发展，通过编 制土地利用总体规划，划定土地用途区， 确定土地利用限制条件，土地的所有者、 使用者都必须严格按照规划确定的用途 使用土地的制度。
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耕地管制的规则有：本地区的耕地在规划期 内不得擅自占用和转用；鼓励划入本区内的 非耕地资源向耕地转化，严禁占用基本农田 进行非农业建设。一般农田在规划区内视为 基本农田保护。国家建设重点项目确需占用 耕地的，应经法定程序修改规划后办理耕地 转用手续。除生态保护需要外，限制占用本 区的耕地发展园林、牧业，严禁用于发展水 产养殖业和建窑、建房、建坟以及堆放固定 废弃物等。
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二、土地使用权制度
土地所有权属于国家和农民集体所有， 但—般来说，土地不是直接由国家和农 村集体经济组织使用的，而是依法确定 给单位或个人使用。即国家机关、事业 单位、社会团体、各种经济组织和个人 (自然人)等可以依法取得土地使用权，成 为土地使用权的权利主体。同时《土地 管理法》第9条规定，使用土地的单位和 个人，有保护、管理和合理利用土地的 义务。
目前，土地使用权合理流转的形式主要有：转让 （包括买卖、交换、赠与、继承）、租赁、入股等。
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（三）国有土地使用权划拨制度 土地的划拨是指县级以上政府依照土地法的有
关规定，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等 费用后，将一定数量的国有土地交付其使用， 或者为了社会公共利益的需要，直接将一定数 量的国有土地无偿、无期限交付给土地使用者 使用的制度。
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三、土地用途管制的手段
土地用途管制的手段主要包括：①土地 利用总体规划，土地必须严格按照规划 的用途使用，末经规划，任何人都不得 擅自改变土地的利用现状；②严格农用 地转为建设用地、征地的审批权限和手 续；③严格执行土地用途登记制度；④ 建立健全土地监督检查制度，强化土地 法律责任。关于具体内容，将在本课程 后续内容中具体介绍。
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（二）土地所有权整理制度 为了生产和生活的方便或社会公共利益的需
要，在人民政府的管理和监督下，不同的土 地所有权主体可以对土地所有权进行调整， 调整本着协商一致、平等互利的原则。这种 调整土地的制度，称为土地所有权整理制度。 土地所有权整理，一般发生农民集体所有土 地的所有权变更。
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长期以来，我国对建设用地一直采用划 拨方式。这种方式直接采用行政行为调 控土地，有利于维护社会公共利益，还 在一定程度上有利于提高行政效率。但 也存在明显弊端，一是土地资源配置效 益差，利用效率低。土地资源浪费严重， 而国家对此缺乏调节机制。二是国有土 地收益大量流失。国家凭借土地所有权 应取得的收益，实际上相当一部分流入 了用地者的腰包。三是企业间用地位置、 数量缺乏平等竞争。
20121219B
(二)土地使用权合法流转制度 土地使用权合法流转，是指依据法律的规定。并经
过—定的法定程序，土地使用权由一个使用者转移 到另一个使用者的行为。《土地管理法》第2条规定。 土地使用权可以依法转让。国务院批转农业部《关 于稳定和完善土地承包关系的意见》(1995年5月6日) 第4条指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农 业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承 包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股， 其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非 耕地。”可见，法律允许土地使用权的合法流转。
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土地使用权可以分为多种。按所有权的 不同，分为国有土地使用权和集体土地 使用权；按用途不同，可分为工业用地 使用权、商业用地使用权、农用地使用 权、宅基地使用权等；按取得方式不同， 可分为划拨土地使用权、出让土地使用 权、租赁土地使用权、土地承包经营权 等。
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目前，我国正在进行土地使用权制度改革，改革 的主要任务是建立和完善土地有偿使用制度和土 地使用权合法流转制度。
法律规定，我国城市市区的土地以及部分农村 的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地， 除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所 有。
20121219B
国家和农民集体是我国土地所有权的主体， 他们对自己所有的土地行使权力受法律保护。 任何侵犯公有土地所有权的行为，都应受到 法律制裁。
我国的土地所有制具有高度的稳定性。除国 家为了公共利益的需要可以依法征用农村集 体所有的土地及政府和农村集体经济组织为 整理土地而调整土地权属关系外，土地所有 权关系是不能改变的。任何买卖土地或变相 买卖土地所有权的行为都是非法的，都必须 依法禁止。
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在我国，各项公共或公益事业的发展所需 要的土地，主要来源于对国有土地的分配 调整，但由于国有土地不足或其他原因需 要使用集体土地时，就需要有一种使集体 所有的土地转为国有的特殊取得制度，并 使其合法化。《土地管理法》对土地征用 的程序、补偿的办法等具体问题作出了明 确的规定。同时为了维护集体土地所有权 人的合法权益，国家的土地征用权不得滥 用，必须依法定的条件和程序行使。
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二、土地用途管制的内容 根据法律规定，我国土地用途分为农业用地、建设
用地、未利用土地三大类，土地用途管制的内容也 主要包括这三个方面。 (一)农业用地管制 农业用地管制包括农地非农化的管制和农地农用内 部的管制。农业用地包括耕地和非耕地，耕地又包 括基本农田和一般农田。基本农田就是根据《基本 农田保护条例》而划定的基本农田保护区内的耕地， 是确保人口高峰时期对粮食需求量的耕地面积；一 般农田则是除基本农田外的耕地和新增加的耕地。