新食品安全法下食品生产企业的监管

新食品安全法下食品生产企业的监管

随着十月一日的到来，新的《食品安全法》也终于等到了正式实施的时候。翻看新的《食品安全法》，洋洋洒洒一百五十余条，给人最直观的感受就是严。这部号称史上最严的《食品安全法》中，不仅将连带责任明确书写其中，而且明确了公安机关行政介入的切入点，更是大幅度的提升了行政罚款的额度。很明显，新的《食品安全法》旨在建立一种对食品违法行为的高压态势，试图以零容忍的姿态，高强度的行政监管和更严格的违法处罚措施来改变甚至提升当前的食品行业的整体水平。那么，在新的《食品安全法》的框架内，作为食品行业监管核心的食品生产企业监管，又会有怎样的变化呢？

从《食品安全法》第九章法律责任中可以看到，与食品本身有关的处罚条款集中在第一百二十三条、第一百二十四条和第一百二十五条，而与生产环境以及生产过程控制有关的处罚条款则大多集中在第一百二十六条，外加第一百二十二条无证生产的处罚和第一百三十二条未按规定要求进行食品贮存、运输和装卸的处罚条款。从具体的处罚措施看，第一百二十三条、第一百二十四条和第一百二十五条三条的处罚内容均为直接没收罚款的处罚，对于生产环境以及生产过程控制以及生产工艺有关的处罚条款除第一百二十二条对无证经营直接处罚外，其余条款均涉及责令改正，给予警告；拒不改正的，处以罚款等内容，也就是我们通常所说的“先警告。后罚款”的处罚模式。

对比新旧两个版本的《食品安全法》，在对于食品生产环境以及生产过程控制的违法处罚方式上，除了明确了相关违法条款以及提高了罚款金额以外，新法延续了旧法“责令改正，给予警告；拒不改正的，处以罚款”的处罚模式。相对于直接没收罚款的处罚方式，警告的处罚力度明显要小，给行政相对人造成的经济损失也是最小的。同时，“先警告，后罚款”的处罚模式也给行政相对人一个整改的空间，不失为一种人性化的举措，体现了我们政府职能部门服务为主的理念。但是我们同样不能忽视，食品安全，重于泰山。在食品生产环境以及生产控制过程出现问题时，当食品的安全生产无法得到保证时，“先警告，后罚款”的行政处罚模式，能否引起食品生产者足够的重视？

举个例子。旧法第八十七条第一项和新法第一百二十六条第一款第一项表述的都是对于食品、食品添加剂生产者未按规定对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂进行检验的处罚。处罚的方式除了罚款幅度的不同外，采用的都是通常所说的“先警告，后罚款”的处罚方式。也就是说，当行政执法人员发现食品生产企业没有按照规定对生产的食品进行检验时，按法律规定要先责令改正，给予警告；而对于未经检验的食品本身，却没有任何的控制措施。但是旧法第三十八条和新法第五十二条明确规定“食品、食品添加剂和食品相关产品的生产者，应当依（按）照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂和食品相关产品进行检验，检验合格后方可出厂或销售”，也就是我们通常所说的，食品必须经过检验合格后方可出厂或者销售。我们知道，食品生产企业的生产是一个连续的状态，单独某个批次的食品未经检验出厂或者销售的情况很少，多数情况下是一个企业的某个时间段内生产的食品未经检验合格出厂或销售。涉及到的食品是多批次的，出厂或者销售的时间是有时间跨度的。现在的问题就是，如果食品生产企业没有按规定对生产的食品进行检验，按法律规定不能够出厂或者销售。但是相关的处罚条款却没有明确对这些未经检验的食品的任何控制措施。那么，在企业整改期间这些食品能不能出厂或者销售？如果企业整改完毕，食品经检验合格，这些食品当然可以出厂或者销售，但是谁能保证之前那些已经出厂或者销售完毕的未经检验的食品同样也是合格的？相反，如果企业拒不改正呢？我们可以按照法律法规对其进行罚款，严重的可以责令停产停业直至吊销许可证，可是那些应当检验而没有检验的食品如何处理？特别是已经出厂或销售的那部分应该怎么界定呢？怎么保证那些食品是安全的？如果不能保证是安全的，又如何定性其为不安全食品而启动食品召回程序？如果我们对于已经出厂或者销售的应检验而未检验的

食品没有相关控制措施，那“检验合格方可出厂或销售”的法律规定如何的到贯彻实施？

第二个例子。新《食品安全法》新增的第四十七条有“生产经营条件发生变化，不再符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施”的规定。相对应的处罚条款是第一百二十六条第一款第十一项。处罚方式依旧是“责令改正，给予警告；拒不改正的，处罚款”的“先警告，后罚款”的方式。对于食品产品本身同样没有相关控制措施的表述要求。跟上一个例子一样，我们说食品生

产是一个连续的生产状态。如果生产条件发生变化，涉及到的是一个时间跨度内企业生产的食品。如果食品生产企业违反第四十七条的规定，那么食品监管部门应当如何处理在这一个时间跨度内生产的食品呢？有人会说，这些食品如果是按照食品安全标准经过检验合格的，当然可以出厂或者销售，没有必要对其采取控制措施。但是，我们看到，我们当前的食品出厂检验，是建立在食品生产许可认证体系下，对所生产食品的部分指标的监测。其实这里面又涉及到了我们当前的食品生产许可制度的问题。

我们当前的食品生产许可，说白了是一种基础生产状态的审核认证——包括企业硬件条件和生产环境的审核——而不是国外的生产体系认证。所谓的基础生产状态认证，即是认证在当前的企业硬件条件和生产环境下生产的食品的安全性。这个基础生产状态不仅包括了食品生产者的生产环境，产品配方、生产工艺，更包括生产食品的原辅材料、工具设备、操作人员等方方面面。而在一个生产管理体系中作为核心部分的能够保证安全食品生产的各项管理制度，却没有受到足够多的重视。这个基础生产状态的认证，保证的只是在认证认可的基础生产状态下，通过对所生产食品出厂项目的监测，可以使出厂食品满足国家相关法律法规和产品标准的要求。但是，在没有完善严谨的管理体系做技术支撑的情况下，一旦审核认证的基础生产状态发生哪怕是细小的改变，整个生产状态都可能与之前的相差甚远，理论上生产的食品的安全性则不能保证。因此，如果食品生产企业违反第四十七条的规定，即便食品出厂检验合格，同样也是无法保证其所生产的食品的安全性。

从以上两个例子我们不难得出结论，当食品生产企业的食品生产环境或者生产控制过程出现问题时，“责令改正，给予警告”的处罚方式不见得能够引起企业足够的重视；伍仟元以上五万元以下的罚款，对于一个食品生产企业来说，或许可以起到一定的威慑作用。但是，警告和罚款毕竟只是行政处罚方式，对于保证食品安全却没有明显的作用。再看整个新版《食品安全法》，严，只是严在食品产品本身，严在加大了处罚力度；而对于食品生产过程控制，与旧法相比并没有本质的改进。这与我们突出预防为主，风险防范的修订总体思路无疑是不符的。

说到这里，我们不得不讨论下新版《食品安全法》在食品安全生产管理体系的建设上的相关规定。