我国地方立法公众参与问题及对策研究

我国地方立法公众参与问题及对策研究

作者：韩雯薇

来源：《青年时代》2020年第08期

摘要：随着立法权由较大的市扩展至设区的市，“地方立法乱象”也随之增多。为减少因立法权限认识错误与立法经验缺乏等原因导致的各种“地方立法乱象”，有效途径之一便是在地方立法活动中引入公众参与机制。公众参与不仅是公民政治参与地方立法这一特定领域的重要体现，同时也在很大程度上约束着地方立法行为、推动着地方立法实施。因此，在理性认识公众参与地方立法工作的优势与局限的前提下，应克服地方立法信息公开的“形式化”、公众参与积极性低下、缺乏公众参与程序规范保障等不足。规范地方立法信息公开活动、调动公众对地方立法参与的积极性、细化公众参与地方立法规程显得极为重要。只有科学引入公众参与机制才能最大程度上满足公众对地方立法科学化和民主化的需求。

关键词：地方立法;公众参与;信息公开;程序保障

一、地方立法公众参与的现状

我国幅员辽阔，各地经济发展水平与思想开放程度存在很大的差异。因此，公众参与地方立法这样一个课题在各地所处的发展阶段也存在着很大差异。相对于经济欠发达地区而言，经济发达地区的对于地方公众参与立法机制的建设更为完善，当然这并不是绝对的。如北京市、广州市两个地区的立法机关对于公众参与机制的构建相对完整，意见征集方式较为方便、丰富，重视公众的意见反馈。虽然杭州市的经济发展程度远超银川市，但是银川市政府对于公众参与地方立法机制建设领先于杭州市。因此，经济发展水平并不是衡量地方公众参与建设的唯一标准，地区重视程度也有很大关系。相对于人大及其常委来说，地方政府对于公众参与地方立法的建设更为重视，不管是在网站建设方面，还是在公布内容与公众体验方面（就个人而言的搜索便利度）都是政府更有优势。也有例外，如景德镇的人大官网地方立法板块较景德镇政府官网立法板块要完善很多。经济发达地区公众参与地方立法的积极性远远高于经济欠发达地区，不论地区，公众意见更多集中在与直观上与日常生活更为密切的领域。北京市几乎每一个草案的公布都有公众参与，但银川市公众参与热情低许多。同时，不论是北京市或者银川市，公众对环境、安全等领域立法的关注均较低。

二、地方立法公众参与机制的不足

（一）地方立法信息公开的“形式化”

地方立法信息公开的实效性是指社会公众真正从信息公开制度中获取了及时、完整的立法信息。但现实中存在的地方立法信息公开内容的混乱与残缺，立法信息公开方式与公民接收信息方式的错位两大问题，导致地方立法信息公开制度只在形式上发挥作用。原则上，公开立法

信息数据应当尽可能完整、易得，以使公众信息获取的成本化最小。不同地区在公开立法信息数据的过程中有不同的做法。有的地区如广州市（人大、政府）、深圳市（人大、政府）公布意见稿起草说明与草案征求意见稿，如东莞市人大、银川市人大草案只公布草案征求意见稿，如东莞市政府出现选择性的公布草案起草说明的情况。立法草案条文追求简洁明了的同时也会产生不易于专业人士理解的问题，这将导致两个局面：一是公众可能会因精力耗费过多而选择放弃参与;二是公众对地方立法的必要性、可行性等并不了解，他们只能局限于对法规草案内容的理解和讨论上，难以对法规草案做出全面、准确的评价，也很难提出有建设性的意见。

（二）地方立法公众参与程度低

在我国地方立法中，存在的最大问题是公众参与程度低、参与不充分。在实践中，能够经常参与地方立法的公众数量相对比较少，参与的次数和频率不高。造成该现象的原因一部分是因为地方立法者实际上更多是采取消极方式应对公众参与，如上文所说，立法机关只是公开征求地方的公众意见，至于公众是否参与，是否有能力参与，这些实质问题并不做过多考虑。另一部分原因是公民权利意识和政治参与意识淡薄，导致公众参与地方立法的主体意识不强，积极性不高。地方立法作为典型集体行动之一，公众的“搭便车”心理严重，直接表现是普通大众只对自身有直接影响的议题感兴趣，而对于那些具有前瞻性、涉及长远利益的规划涉及利益面更广泛的立法议题却缺乏参与兴趣。

（三）缺乏公众参与程序规范保障

目前，地方公众参与立法一般集中在制定阶段，公众参与方式主要有书面征求意见、座谈会、论证会、听证会4种。以立法听证会这个比较受地方立法机关青睐的公众参与方式为例分析实务中可能存在的规则空白。首先，如何确定需要动用宝贵的立法资源举行听证会的情况，《规章制定程序条例》第16条规定：“起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。”该条款只是将该问题进行模糊化处理，实务中立法机关掌握着不小的自由裁量权。其次，听证参与人的选择、公众关心问题的确定、听证发言机制的完善这些在实质上影响公众参与实效的程序规则并未以立法的形式固定下来。最后，听证结果的记录与公开规则尚未形成规范，公民意见采纳标准与反馈方式尚未明晰。

三、提升地方立法公众参与效果的对策

（一）规范地方立法信息公开活动

我国公众参与地方立法基本上还属于“象征性参与”的范畴，公众参与的机制有待完善，实效性尚待加强。就立法信息公开内容而言，地方立法信息公开要连续完整。所谓连续，就是法规草案一般都要经过二审、三审，个别的可能还要经过更多次的审议。法规草案信息不能只公开一次，而应当每次审议都要公开，要有连续性。所谓完整，就是公开的信息不能仅为法规草

案，还应有其他相关的文件一并公开，如立法背景资料、法规草案说明、审议意见、审议结果报告乃至拟定草案依据等。连续完整地公开法规草案信息，使公众对法规草案有一个整体把握，提出意见建议的针对性会更强。就立法信息公开方式而言，应采用多种方式公布地方立法信息。同时，要重视开发利用网络媒体，其中微博、微信作为如今用户基数最广的两个社交平台，通過这两个社交平台获知信息和发表意见更符合现代大众的社交习惯。

（二）调动公众参与地方立法的积极性

实践中，各地包括给予高度重视的地区地方立法公众参与依旧存在法律规章草案公布后社会反响小、公民意见建议少的情况。其原因除了有的法规草案与公众关系的紧密度不够外，主要因为立法机关的做法过于简单，仅进行公布，缺少必要的引导和互动，难以激发公众参与的热情。有数据显示，截至2018年6月，我国20～39岁年龄段的网民占比近一半，上述数据提供了一个颇为乐观的信息，即我国网民大多是80后、90后，他们对国家社会事务的关切度较高，也是法規政策最直接的承受者，通过网络宣传培养其公民意识极具可行性。例如在《广州市停车场建设和管理规定》网上立法听证会上，网友共发表评论1 454条，网友对听证事项、法规草案和听证方式等提出了很好的意见和建议[1]。这实际上就是立法机关与公众通过网络交流渠道进行良性互动的一个成功案例。在未来应当利用网络推送的及时性、广泛性的优势，充分激发公众的参与热情，在立法过程中形成二者的良性互动[2]。

（三）细化公众参与地方立法规程

只有在合理正当的参与程序前提下，地方立法机关与社会公众之间才能进行理性的沟通和良性的互动，社会公众的意见才能获得尊重。为保障公民能广泛地参与地方立法，为细化公众参与地方立法规程，保障公众参与落在实处。首先，建立公开透明的参与人遴选程序，均衡参与代表的比例，确保各领域的社会公众有广泛而持续参与的权利[3]。其次，为保证利益相关人提出意见的有效性，应当逐步建立允许利益相关人以利益群体的方式聘请专业人士作为代理人参加座谈会或者听证会制度，但前提是代理人必须公开表明自己接受何者委托而发表意见

[4]。再次，不能过分夸大立法听证的作用，听证会未必总是公众参与地方立法的最佳方式

[5]。最后，公众参与地方立法程序的启动、信息的公开、参与人的选择、参与的方式、参与结果的反馈等这些具体规程原则上应当以立法的形式固定下来，但在制定法规规章不成熟或者尚不需要制定法规规章的情况下，可以通过规范性文件的方式对公众参与地方立法的正当程序进行保障。

四、结语

《立法法》实施以来，地区发展的客观需求与公民意识的缓慢发展都促使着地方立法朝着科学、民主的方向发展。各地的立法理念也在逐步更新，价值取向更倾向民主，程序设计更加科学。公众参与地方立法显然是加强和改进地方立法工作的重要突破口。伴随着民主立法理念的深入人心，如何将“公众参与”融汇到地方立法全过程中是新时期需要探索的新课题。克服地