地方性法规立法中评估的实践与探索

地方性法规立法中评估的实践与探索

作者：杨洪春

来源：《法制与社会》2020年第27期

关健词地方立法立法中评估立法质量

十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中阐述了推进全面依法治国进程中科学、民主立法的重要性，指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量”。

地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的重要组成部分。在立法法修改后赋予设区的市有立法权的新形势下，如何进一步提高地方立法质量是一个重要的课题，提高立法质量，已经成为我们今后相当长时期内地方立法工作的重点和首要任务，提高立法质量不仅成为地方立法机关和立法工作者的共识，同时，也是新时代立法工作的重要原则要求。美国社会法学家庞德认为：“法律的生命在于它的适用和生效”。立法质量好不好，归根到底要看其适用情况，看其是否经得住实践的考验，实现预期的目的。这就需要对法规在立法过程中的审议环节进行分析评价和检验，以此确证地方性法规的自身价值，为此，在地方立法实践活动中地方性法规立法中评估制度应运而生了。

在立法实践中，立法评估是指按照一定的标准和方法，由特定的评估主体，对地方性法规实现其宗旨、目标的一种评价分析。按照立法进程，立法评估可以分为立法前评估、立法中评估和立法后评估。立法前评估，也称立项评估，它是指为了使编制的立法规划和计划具有科学性和可行性，列入立法规划计划的项目应当经过评估，对立法的必要性、可行性作出评估。立法后评估，也称“立法后头看”，是指在法律、法规颁布实施一段时间后，按照一定的标准和程序，对现行有效的法律法规文本质量、立法价值、实施绩效、制度设计等进行客观的调查和分析，提出明确的评估结论，目的在于更好的实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。这里笔者结合曲靖市地方立法实践，重点讨论立法中评估。立法中评估是指对地方性法规在地方人大常委会审议表次通过之前进行评估，主要对即将出台的地方性法规的主要制度设计及相关内容的合法性、合理性、可操作性、规范性进行评估，为提高地方立法质量加上一道“阀门”，这是加强地方立法工作，提高立法质量采取的一项新举措。

地方性法规立法中评估具有评估对象的特定性和客观性的特点。特定性是指地方人民政府向同级人大常委会提出地方法规案后，经地方人大常委会第一审议后，在第二次审议形成表决稿之前，地方人大法制委员会在履行统一审议职能的同时，委托第三方对这个法规草案文本的主要制度及其内容进行评估，为法制委员会统一审议提供借鉴和参考。客观性是指法规草案提

交第三方进行评估，对法规草案的主要制度和内容上存在缺陷进行分析评估，具有中立性，使评审结果更具客观公正、科学合理。

根据立法法的授权和云南省十二届人大常委会二十二次会议决定，曲靖市自2016年3月1日起开始行使地方性法规制定权以来，按照全国人大和省人大地方立法工作座谈会议要求，紧紧围绕曲靖经济社会发展的实际，按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，及时启动、稳步推进地方立法工作，不断健全地方立法工作机制，着力提高立法质量，实现了地方立法工作的良好发展。四年多来，曲靖市的地方立法工作围绕全市经济社会发展的立法需求，共制定了五件地方性法规，即：《曲靖市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《曲靖市建设工程施工现场管理条例》《曲靖市会泽历史文化名城保护条例》《曲靖市文明行为促进条例》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例》。一件程序性法规和四件实体性法现，内容涵盖了城乡建设与管理、生态环境、历史文化保护等三个领域，立法服务于经济社会发展，依法规范地方立法工作程序，促进了地方治理方式转变和治理能力的提升。

2019年市人大常委会首次委托曲靖市地方立法研究基地对《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》开展立法中评估，对两件地方性法规草案的主要制度及内容的合法性、合理性、可操作性、规范性进行立法中评估。下面将以立法中评估的评估主体、评估内容、评估方法和评估实效为切入點，以《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》两件地方性法规草案作为研究对象，进行分析研究。

（一）评估主体

立法中评估主体，是指在立法中评估过程中，组织和承担立法中评估工作的单位和个人。评估主体的选择，对立法后评估的质量和效果起着重要的作用，在对《曲靖市文明行为促进条例（草案）》《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》两件地方性法规草案进行立法中评估时，我们主要是委托曲靖市地方立法研究基地开展评估工作。曲靖市地方立法研究基地是2018年市人大常委会为了进一步加强曲靖市地方立法工作，促进地方立法理论与实践有效结合，更好地发挥高校的智力优势、人才优势和平台优势，为曲靖地方立法工作提供智力支持和专业咨询服务，与曲靖师范学院联合成立的搭建地方立法智库平台，这是我市地方立法工作与曲靖师范学院在地方法学研究实现深度融合，在地方立法机制上保障科学立法、民主立法、依法立法的一次积极探索。

（二）评估方法

立法中评估方法是指曲靖市地方立法研究基地在对确定的地方性法规草案进行立法中评估时所采用的方式和方法。评估采用条文精确检索、理论分析、条文对比及整体评价等方法，评估依据是与两件地方性法规草案有关所有的上位法，评估包括具体条文评估与整体规范评估。评估对两件地方性法规草案中涉及到的部分条文与上位法相抵触、存在限制公民权利、与实际

情况不符、权利义务配置不合理、规定不明确、追责机制不明确、未规定权利救济机制、结构不规范、概念的逻辑关系混乱等方面的问题提出必须、可以修改的建议。

（三）评估内容

立法中评估内容是指对两件地方性法规草案的合法性、合理性、规范性、可操作性进行评估。

1.合法性评估是指对两件地方性法规依据有关法律法规进行合法性评估。具体评估内容与存在的问题主要包括以下五个方面：

一是不越权评估，是指依据有关法律法规对两件地方性法规（草案）是否存在超越法定职权、法律权限的情况进行评估。《曲靖市文明行为促进条例（草案）》依据《立法法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律法规进行评估;《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》依据《立法法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《环境保护法》《水法》《水污染防治法》等法律法规进行评估。

二是不抵触评估，是指依据有关法律法规对两件地方性法规（草案）是否存在与宪法、法律、行政法规、部门规章、省人大制定的地方性法规等相抵触的情况进行评估。《曲靖市文明行为促进条例（草案）》涉及到《慈善法》与《志愿者服务条例》《献血法》与《人体器官移植条例》《云南省殡葬管理条例》;《曲靖市集中式饮用水水源地保护条例（草案）》主要涉及到《饮用水水源保护区划分技术规范》等部门规章。

三是不限制权利与增设义务评估，是指两件地方法规（草案）是否存在限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的情形进行评估。

四是合程序评估，是指对两件地方性法规（草案）的制定是否符合法定程序进行评估，主要依据立法法和曲靖市地方立法条例进行评估。

五是不矛盾，是指对两件地方性法规（草案）是否与上位法相矛盾的情况进行评估。

2.合理性评估是指是否符合实际和市情，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，国家机关的权力和责任，法规规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。评估的内容主要包括五个方面：

一是必要性评估，是指对两件地方性法规（草案）的立法必要性以及立法理由是否充分进行评估。

二是适应性评估，是指对两件地方性法规（草案）的规定是否符合曲靖市经济社会发展以及文明行为促进和水源地保护的实际情况进行评估。