制定《地方性法规立法后评估实施方案》的研究
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三、评估的内容 评估的内容就是对所选定的地 方性法规从哪些方面进行评估。立 法后评估的内容主要包括以下三大 方面： （一）法规立法质量。主要指 立法内容，即法规所设定的各项制 度在合理性、合法性、可操作性、
38 2015 年 3 月总第 159 期
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学习与研究
地方特色等方面的设计是否得当； 立法衔接，即法规内容与上位法、 同位法之间有无冲突，衔接是否得 当、合理；立法盲点，即法规实施 以来，有无空白点，目前是否需要 补充和完善；立法技术，即法规对 各相关概念的界定是否明确、条文 表述是否得当等。
当“相同有效”的措施均不涉及公 共利益时，以不侵犯公民私权利的 自由为主要选择。
3.平等对待。平等对待实际上 要求在立法时做到同种情况同种对 待，不应偏颇，同时还应当承认在 特殊情况下适当的合理差别，即立 法时应当考虑对弱势群体或特殊群 体进行必要的倾斜保护。
4.符合公序良俗。公序良俗是 社会的正能量和基本的价值观。法 律应当阐述并维护所处时代的基本 道德准则和公序良俗，并尽可能确 切地反映主流价值观。如果立法规 范无法符合这一标准，则会使法律 价值弱化，并可能在社会民众心目 中失去权威性。
3.立法内容合法。即考察立法 内容是否与上位法的规定相抵触， 是否符合基本法理；行政处罚、行 政许可、行政强制、行政收费等是 否符合有关规定，有无超越法定范 围。
（二）合理性。主要评估立法 目的和价值取向是否符合当前社会 经济、政治发展的实际要求，创设 的制度规范是否科学、合理。这是 立法后评估的核心内容，也是衡量 评估对象是否为善法、良法的重要 标准。主要的评价项目包括：
（二）法规执行情况。主要指 执法情况，即行政机关对法规的规 定是否落实到位，是否对法规贯彻 实施情况开展经常性监督检查，确 保法规所规定的各项管理工作落实 到位；法规的有关配套制度和规范 的完善工作，即行政机关是否已对 法规中的原则性制度或授权性规范 制定相应的规范性文件。
（三）法规实施效果。即立 法时所预期的各项目标是否得以实 现，对经济、社会、环境等方面产 生了哪些积极影响和消极影响；法 规的宣传和贯彻工作情况，即法规 的宣传和贯彻工作是否能有效开 展，执法人员、行政相对人及社会 各界对法规的认识程度和自觉执行 程度。
很难真正发挥作用，应当尽量减少 无谓的宣示性规范。
（七）立法技术。立法技术是 一种实用技术，具体回答人们在立 法活动中遇到的各种实际问题，告 诉人们应当如何开展立法活动，是 开展立法活动方法和技巧的总和。 其主要的评价项目包括：
1.文本结构的完整性。法律 规则有假定、处理和制裁三部分构 成。在立法实践中，这三个要素有 时集中在一个法律条文中，有时分 别存在于不同的条文中。但这三个 要素都应当必须完整体现，并且做 到前后呼应，否则法规条文就难以 适用。
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3.守法成本与社会效益之比。 法的社会成本是社会为遵守法律规 范而必须付出的代价。法的社会效 益是社会遵守法律规范后取得的现 实及长远的综合收益，以较少的社 会成本取得各种效益最优化的状 态，是立法应当追求的目标。
4.守法成本与违法成本之比。 公民选择守法，是因为守法能够获 得比违法更大的利益，如果守法的 成本大于违法的成本，那么人们往 往会选择违法，最终形成劣币驱逐 良币的现象。
2.内在逻辑的严谨。立法用语 应做到逻辑严谨、概念明确，降低 法律用语的不确定性。
3.语言表达的准确性。在立 法中，文字应当简明易懂，内容没 有重复；用语规范，不自创词语； 句子结构完整准确，主谓宾搭配妥 当；标点符号使用规范。
五、评估的方法 评估方法是为客观评价法规各 项制度设计情况和执行情况所运用 的科学、合理、适当的手段。评估 的方法主要有： （一）问卷调查法。问卷调查 具有针对性强、重点突出、样本科 学等特点，既可以做定量分析，也 可以进行定性分析，可供了解的内 容较多，数据采集的可信度较高。 实际操作中，主要面向市和区县人 大代表、有关行政机关、行政相对 人、社会公众发放问卷，获取法规 立法效果和实施效果的评价信息。 （二）实地调查法。组织有关 人员深入有关单位和执法现场进行 观察、记录、比对，获取法规实施
二、评估的对象 评估的对象，是指经过筛选， 被选取进行评估的某部现行地方性
法规。确定立法后评估对象时，应 当把握好以下几个方面：
（一）选择的法规应当实施了 一定年限。只有法规实施了一定的 年限，其社会影响力才能充分发挥 出来，收集有关实施效果的素材才 更加容易，对有关争议条款和争议 内容的判断才能更加成熟。
一、评估的必要性 （一）地方性法规逐步趋于完 善，地方人大立法工作的重心逐步 转移。在中国特色社会主义法律体 系已经基本形成，地方立法已较为 完备、体系较为完善的情况下，立 法的工作重心已由单纯的制定新法 为主，过渡到立法与修法并重的阶 段。目前，市人大常委会修订、修 改法规的数量正在逐步增加，立法 的工作重心更多的是对原有法规的 考察、评价与思考，并根据实际情 况加以修订。 （二）随着经济、社会的发 展，许多法规出现滞后于现实需要 的情况。法规应当与现实生活、管 理需要相协调，才能更好地对社会
（三）立法后评估为及时解决 立法冲突提供了新的机制。目前， 我国实行一元、两级、多层次的立 法体制，立法主体数量较多，法律 法规较为繁杂。在立法实践中，还 出现先由地方试行，再上升到中央 的“由下而上”的立法模式，这难 免导致上下位法之间、同位法之间 发生冲突。同时，由于目前地方或 部门立法的“本位”倾向，也可能 导致法律法规间的冲突。建立地方 性法规立法后评估制度，能够为解 决法律冲突、维护法制统一、纠正 地方立法的偏颇与局限提供有效的 途径。
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制定《地方性法规立法后 评估实施方案》的研究
市人大常委会城建环保办公室
为了客观评价地方性法规的立 法质量，判断立法目的实现情况， 为法规的修订、废止、新立或延用 提供依据，市人大常委会城建环保 办公室组织有关人员，通过广泛查 阅国内外文献资料、征求专家学者 的意见和建议、深入有关部门实地 调研、学习全国人大及部分省市先 进经验等方式，开展了地方性法规 立法后评估工作方案的研究，制定 了《地方性法规立法后评估实施方 案》，以期指导立法后评估工作的 开展。
要的评价项目包括： 1.立法依据合法。即地方性法
规制定需要符合宪法、立法法及其 他上位法的有关规定，实施性条款 必须在上位法规定的范围内细化， 创设性条款必须于法有据。
2.立法权限合法。即立法权限 是否符合宪法、地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法、 立法法中的相关规定，是否违背法 律保留原则、法律优先原则等。
1.程序适当、具体。为了达成 目的，法规应当尽可能简化所需的 各项程序，不应设置过于复杂和繁 琐的程序。同时，还应当保证程序 设置的适当性、逻辑性，避免因程 序设置的不适当导致难以操作、当 事人有意规避或行政机关的寻租行 为。
2.法规表述清晰、具体。法 规表述越清晰、越具体，可操作性 就越强。法规应当避免使用不确定 的词语表述，特别是在权力设置和 责任承担方面应当准确、具体、适 当。
1.行政执法成本。行政执法的 成本，包括执法人员的工资、执法 装备、执法活动的必要开支、执法 人员的培训成本等。在实现相同效 力的前提下，执法成本越低，说明 立法效果越好。
2.公民对法规的知晓率。要使 公民守法，首先就要使公众知法、 懂法。法规的知晓率越高，其被遵 守的可能性就越大，执行起来难度 就越小。因此，公民对法律的接受 程度，是法治成熟的重要标志，也 是立法质量高低的重要标志。
起到规范、指引、评价和教育的作 用。城建环保方面现行有效的31部 地方性法规中，近十年来新制定的 有11部，进行过修订的有8部，没 有进行过修订的有12部。随着法规 实施时间的增加，地方立法更容易 出现不适应现实社会发展需要的滞 后情况，更需要不断进行更新和纠 错，更需要因时、因势不断革新变 化。立法后评估为这种需求提供了 一种可靠的实现制度，保障立法质 量的不断提高和法规的不断完善。
3.法规能够有针对性地解决社 会问题。法规的条款都是为了解决 或阐明相关问题而设。在实践中， 可以考虑通过法规所设定的相关方 法和流程是否可能达到预定的效 果。
4.自由裁量权的有效控制。 自由裁量权是行政机关或司法机关 工作人员根据法律规定，在法律授 权范围内自行判断行为条件、自行 选择行为方式和自由作出行政决定 的权力。该权力过大、过宽泛，容 易使有关工作人员滥用权力，导致 “同过不同罚”的现象。
四、评估的指标 评估的指标，是指用以了解评 估对象的客观状态，检验评估对象 所包括内容的各项标准和依据。根 据我市地方性法规的特点，我们将 评估指标分为合法性、合理性、实 效性、协调性、可操作性、地方特 色、立法技术等七大方面，并细分 为36个评分项目，用于量化评价法 规的立法质量。 （一）合法性。主要审查地方 性法规是否存在违反上位法的有关 规定，也包括对由于政治、经济形 势的变化，上位法修改了，而该评 估对象未作出相应修改的情况。主
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（二）选择对群众切身利益有 重大影响的法规。这类法规社会关 注度高、与群众的日常生活息息相 关，在进行法规调研时社会公众比 较容易配合和接受，可获得的有效 信息也比较充分。
（三）选择社会反映强烈，即 将在近几个年度进行修改的法规进 行评估。在立法后评估资源有限的 情况下，选择可能在近期修改的法 规进行评估，能够为常委会的立法 工作提供较充分的依据，也能使评 估成果尽快转化为立法机关的有关 行动。
1.目的的正当性。即在立法 及制度设计时，主观上是否出于正 当的动机，在客观上是否符合正当 的目的。这要求一部良法应当要符 合公平正义的基本价值观念、符合 人民的根本利益、符合社会公共利 益。
2.最小侵害性。当有多种能 达成目的的手段时，立法机关应当 选择对公民权益侵害最小的一种。 在评估中，可以从两方面考量：一 是，当“相同有效”的措施中存在 禁止性和负担性措施时，应以负担 性措施代替禁止性措施。二是，当 “相同有效”的措施中，存在强制 性措施和指导性措施时，应当以指 导性措施代替强制性措施。三是，
2.立法的针对性。地方性法规 是否根据本地区特有的地理因素、 政治因素、经济因素、文化因素进 行合理设计，是否能够有效地解决 本地区存在的特有问题，是否能够 有效地处理本地区的特有事项。
3.宣示性规范的比重。宣示性 的规范在法规执行中并无太多实际 意义，更多起到完善法规体系、减 少遗漏事项的作用。但是，这种规 范没有太强的可操作性，实际上也
（三）实效性。主要涉及评 估对象在实施过程中产生了何种具 体效果，取得了多少经济或者社会 效益；该项法规是否发挥了应有的 作用，立法宗旨和目标是否己经实 现；社会公众、特别是利害关系人 的反映是否积极，他们有哪些意 见、批评和要求；是否存在某些法 律规范与实际相脱离的情况；立法 技术上是否存在缺陷等。主要的评 价项目包括：
（四）法规的协调性。即地方 性法规与相关同位法之间是否相互 协调、一致，配套的规范性文件及 其它公共政策与法规有无冲突，衔 接是否紧密、流畅。其主要的评价 项目包括：法规与同位法、有关配 套性规范和其它公共政策的相互协 调程度。
（五）可操作性。可操作性 是指地方立法所设置的各项法律规 范要求可以成为相关当事人进行活 动的程序和技术要求，并符合具体 化、易操作、可检验等三个特征。 主要的评价项目包括：
5.可检验性。一部良好的法规 应当使执法行为置于立法机关和社 会的监督之中，尽可能使执法行为 留下运行的轨迹，以利于判断有关 部门是否严格执行了法律规定的各 项要素。
（六）地方特色。地方立法要 反映本地的特殊性，能够因地制宜 地解决本地区的实际问题。主要的 评价项目包括：
1.与上位法及其它省市类似法 规的重复率。一部有地方特色的法 规应当从处理问题的方法、程序、 责任及语言表述等有别于上位法或 类似法规，不应片面追求与上位法 的配套而照搬照抄。
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地方特色等方面的设计是否得当； 立法衔接，即法规内容与上位法、 同位法之间有无冲突，衔接是否得 当、合理；立法盲点，即法规实施 以来，有无空白点，目前是否需要 补充和完善；立法技术，即法规对 各相关概念的界定是否明确、条文 表述是否得当等。
当“相同有效”的措施均不涉及公 共利益时，以不侵犯公民私权利的 自由为主要选择。
3.平等对待。平等对待实际上 要求在立法时做到同种情况同种对 待，不应偏颇，同时还应当承认在 特殊情况下适当的合理差别，即立 法时应当考虑对弱势群体或特殊群 体进行必要的倾斜保护。
4.符合公序良俗。公序良俗是 社会的正能量和基本的价值观。法 律应当阐述并维护所处时代的基本 道德准则和公序良俗，并尽可能确 切地反映主流价值观。如果立法规 范无法符合这一标准，则会使法律 价值弱化，并可能在社会民众心目 中失去权威性。
3.立法内容合法。即考察立法 内容是否与上位法的规定相抵触， 是否符合基本法理；行政处罚、行 政许可、行政强制、行政收费等是 否符合有关规定，有无超越法定范 围。
（二）合理性。主要评估立法 目的和价值取向是否符合当前社会 经济、政治发展的实际要求，创设 的制度规范是否科学、合理。这是 立法后评估的核心内容，也是衡量 评估对象是否为善法、良法的重要 标准。主要的评价项目包括：
（二）法规执行情况。主要指 执法情况，即行政机关对法规的规 定是否落实到位，是否对法规贯彻 实施情况开展经常性监督检查，确 保法规所规定的各项管理工作落实 到位；法规的有关配套制度和规范 的完善工作，即行政机关是否已对 法规中的原则性制度或授权性规范 制定相应的规范性文件。
（三）法规实施效果。即立 法时所预期的各项目标是否得以实 现，对经济、社会、环境等方面产 生了哪些积极影响和消极影响；法 规的宣传和贯彻工作情况，即法规 的宣传和贯彻工作是否能有效开 展，执法人员、行政相对人及社会 各界对法规的认识程度和自觉执行 程度。
很难真正发挥作用，应当尽量减少 无谓的宣示性规范。
（七）立法技术。立法技术是 一种实用技术，具体回答人们在立 法活动中遇到的各种实际问题，告 诉人们应当如何开展立法活动，是 开展立法活动方法和技巧的总和。 其主要的评价项目包括：
1.文本结构的完整性。法律 规则有假定、处理和制裁三部分构 成。在立法实践中，这三个要素有 时集中在一个法律条文中，有时分 别存在于不同的条文中。但这三个 要素都应当必须完整体现，并且做 到前后呼应，否则法规条文就难以 适用。
2015 年 3 月总第 159 期 39
学习与研究
3.守法成本与社会效益之比。 法的社会成本是社会为遵守法律规 范而必须付出的代价。法的社会效 益是社会遵守法律规范后取得的现 实及长远的综合收益，以较少的社 会成本取得各种效益最优化的状 态，是立法应当追求的目标。
4.守法成本与违法成本之比。 公民选择守法，是因为守法能够获 得比违法更大的利益，如果守法的 成本大于违法的成本，那么人们往 往会选择违法，最终形成劣币驱逐 良币的现象。
2.内在逻辑的严谨。立法用语 应做到逻辑严谨、概念明确，降低 法律用语的不确定性。
3.语言表达的准确性。在立 法中，文字应当简明易懂，内容没 有重复；用语规范，不自创词语； 句子结构完整准确，主谓宾搭配妥 当；标点符号使用规范。
五、评估的方法 评估方法是为客观评价法规各 项制度设计情况和执行情况所运用 的科学、合理、适当的手段。评估 的方法主要有： （一）问卷调查法。问卷调查 具有针对性强、重点突出、样本科 学等特点，既可以做定量分析，也 可以进行定性分析，可供了解的内 容较多，数据采集的可信度较高。 实际操作中，主要面向市和区县人 大代表、有关行政机关、行政相对 人、社会公众发放问卷，获取法规 立法效果和实施效果的评价信息。 （二）实地调查法。组织有关 人员深入有关单位和执法现场进行 观察、记录、比对，获取法规实施
二、评估的对象 评估的对象，是指经过筛选， 被选取进行评估的某部现行地方性
法规。确定立法后评估对象时，应 当把握好以下几个方面：
（一）选择的法规应当实施了 一定年限。只有法规实施了一定的 年限，其社会影响力才能充分发挥 出来，收集有关实施效果的素材才 更加容易，对有关争议条款和争议 内容的判断才能更加成熟。
一、评估的必要性 （一）地方性法规逐步趋于完 善，地方人大立法工作的重心逐步 转移。在中国特色社会主义法律体 系已经基本形成，地方立法已较为 完备、体系较为完善的情况下，立 法的工作重心已由单纯的制定新法 为主，过渡到立法与修法并重的阶 段。目前，市人大常委会修订、修 改法规的数量正在逐步增加，立法 的工作重心更多的是对原有法规的 考察、评价与思考，并根据实际情 况加以修订。 （二）随着经济、社会的发 展，许多法规出现滞后于现实需要 的情况。法规应当与现实生活、管 理需要相协调，才能更好地对社会
（三）立法后评估为及时解决 立法冲突提供了新的机制。目前， 我国实行一元、两级、多层次的立 法体制，立法主体数量较多，法律 法规较为繁杂。在立法实践中，还 出现先由地方试行，再上升到中央 的“由下而上”的立法模式，这难 免导致上下位法之间、同位法之间 发生冲突。同时，由于目前地方或 部门立法的“本位”倾向，也可能 导致法律法规间的冲突。建立地方 性法规立法后评估制度，能够为解 决法律冲突、维护法制统一、纠正 地方立法的偏颇与局限提供有效的 途径。
学习与研究
制定《地方性法规立法后 评估实施方案》的研究
市人大常委会城建环保办公室
为了客观评价地方性法规的立 法质量，判断立法目的实现情况， 为法规的修订、废止、新立或延用 提供依据，市人大常委会城建环保 办公室组织有关人员，通过广泛查 阅国内外文献资料、征求专家学者 的意见和建议、深入有关部门实地 调研、学习全国人大及部分省市先 进经验等方式，开展了地方性法规 立法后评估工作方案的研究，制定 了《地方性法规立法后评估实施方 案》，以期指导立法后评估工作的 开展。
要的评价项目包括： 1.立法依据合法。即地方性法
规制定需要符合宪法、立法法及其 他上位法的有关规定，实施性条款 必须在上位法规定的范围内细化， 创设性条款必须于法有据。
2.立法权限合法。即立法权限 是否符合宪法、地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法、 立法法中的相关规定，是否违背法 律保留原则、法律优先原则等。
1.程序适当、具体。为了达成 目的，法规应当尽可能简化所需的 各项程序，不应设置过于复杂和繁 琐的程序。同时，还应当保证程序 设置的适当性、逻辑性，避免因程 序设置的不适当导致难以操作、当 事人有意规避或行政机关的寻租行 为。
2.法规表述清晰、具体。法 规表述越清晰、越具体，可操作性 就越强。法规应当避免使用不确定 的词语表述，特别是在权力设置和 责任承担方面应当准确、具体、适 当。
1.行政执法成本。行政执法的 成本，包括执法人员的工资、执法 装备、执法活动的必要开支、执法 人员的培训成本等。在实现相同效 力的前提下，执法成本越低，说明 立法效果越好。
2.公民对法规的知晓率。要使 公民守法，首先就要使公众知法、 懂法。法规的知晓率越高，其被遵 守的可能性就越大，执行起来难度 就越小。因此，公民对法律的接受 程度，是法治成熟的重要标志，也 是立法质量高低的重要标志。
起到规范、指引、评价和教育的作 用。城建环保方面现行有效的31部 地方性法规中，近十年来新制定的 有11部，进行过修订的有8部，没 有进行过修订的有12部。随着法规 实施时间的增加，地方立法更容易 出现不适应现实社会发展需要的滞 后情况，更需要不断进行更新和纠 错，更需要因时、因势不断革新变 化。立法后评估为这种需求提供了 一种可靠的实现制度，保障立法质 量的不断提高和法规的不断完善。
3.法规能够有针对性地解决社 会问题。法规的条款都是为了解决 或阐明相关问题而设。在实践中， 可以考虑通过法规所设定的相关方 法和流程是否可能达到预定的效 果。
4.自由裁量权的有效控制。 自由裁量权是行政机关或司法机关 工作人员根据法律规定，在法律授 权范围内自行判断行为条件、自行 选择行为方式和自由作出行政决定 的权力。该权力过大、过宽泛，容 易使有关工作人员滥用权力，导致 “同过不同罚”的现象。
四、评估的指标 评估的指标，是指用以了解评 估对象的客观状态，检验评估对象 所包括内容的各项标准和依据。根 据我市地方性法规的特点，我们将 评估指标分为合法性、合理性、实 效性、协调性、可操作性、地方特 色、立法技术等七大方面，并细分 为36个评分项目，用于量化评价法 规的立法质量。 （一）合法性。主要审查地方 性法规是否存在违反上位法的有关 规定，也包括对由于政治、经济形 势的变化，上位法修改了，而该评 估对象未作出相应修改的情况。主
40 2015 年 3 月总第 159 期
（二）选择对群众切身利益有 重大影响的法规。这类法规社会关 注度高、与群众的日常生活息息相 关，在进行法规调研时社会公众比 较容易配合和接受，可获得的有效 信息也比较充分。
（三）选择社会反映强烈，即 将在近几个年度进行修改的法规进 行评估。在立法后评估资源有限的 情况下，选择可能在近期修改的法 规进行评估，能够为常委会的立法 工作提供较充分的依据，也能使评 估成果尽快转化为立法机关的有关 行动。
1.目的的正当性。即在立法 及制度设计时，主观上是否出于正 当的动机，在客观上是否符合正当 的目的。这要求一部良法应当要符 合公平正义的基本价值观念、符合 人民的根本利益、符合社会公共利 益。
2.最小侵害性。当有多种能 达成目的的手段时，立法机关应当 选择对公民权益侵害最小的一种。 在评估中，可以从两方面考量：一 是，当“相同有效”的措施中存在 禁止性和负担性措施时，应以负担 性措施代替禁止性措施。二是，当 “相同有效”的措施中，存在强制 性措施和指导性措施时，应当以指 导性措施代替强制性措施。三是，
2.立法的针对性。地方性法规 是否根据本地区特有的地理因素、 政治因素、经济因素、文化因素进 行合理设计，是否能够有效地解决 本地区存在的特有问题，是否能够 有效地处理本地区的特有事项。
3.宣示性规范的比重。宣示性 的规范在法规执行中并无太多实际 意义，更多起到完善法规体系、减 少遗漏事项的作用。但是，这种规 范没有太强的可操作性，实际上也
（三）实效性。主要涉及评 估对象在实施过程中产生了何种具 体效果，取得了多少经济或者社会 效益；该项法规是否发挥了应有的 作用，立法宗旨和目标是否己经实 现；社会公众、特别是利害关系人 的反映是否积极，他们有哪些意 见、批评和要求；是否存在某些法 律规范与实际相脱离的情况；立法 技术上是否存在缺陷等。主要的评 价项目包括：
（四）法规的协调性。即地方 性法规与相关同位法之间是否相互 协调、一致，配套的规范性文件及 其它公共政策与法规有无冲突，衔 接是否紧密、流畅。其主要的评价 项目包括：法规与同位法、有关配 套性规范和其它公共政策的相互协 调程度。
（五）可操作性。可操作性 是指地方立法所设置的各项法律规 范要求可以成为相关当事人进行活 动的程序和技术要求，并符合具体 化、易操作、可检验等三个特征。 主要的评价项目包括：
5.可检验性。一部良好的法规 应当使执法行为置于立法机关和社 会的监督之中，尽可能使执法行为 留下运行的轨迹，以利于判断有关 部门是否严格执行了法律规定的各 项要素。
（六）地方特色。地方立法要 反映本地的特殊性，能够因地制宜 地解决本地区的实际问题。主要的 评价项目包括：
1.与上位法及其它省市类似法 规的重复率。一部有地方特色的法 规应当从处理问题的方法、程序、 责任及语言表述等有别于上位法或 类似法规，不应片面追求与上位法 的配套而照搬照抄。