我国失地农民补偿政策-问题及对策

刍议我国失地农民的补偿政策:问题及对策

[摘要] 在城市扩张和快速工业化的历史进程中,大量农民集体

所有的土地被用作非农建设用地。本文认为土地征收中存在的制度缺陷及其征地实践中的弊端,导致损害农民土地权益的现象频繁发生,引起失地农民的强烈不满,失地农民的补偿问题将是社会稳定

的巨大隐患和经济发展的重大难题。

[关键词] 失地农民补偿社会保障

一、我国对失地农民的现行补偿政策存在的问题

(一)补偿期限过短

根据我国《农村土地承包法》规定,农民在三十年或五十年、七十年甚至更长的时间之内,理所应当地享有承包土地所承载的各种收益和保障。因此,对被征用的承包土地的补偿期限,至少应为三十年或五十年、七十年的承包期减去已承包年限之后的剩余时间。而现行的《土地管理法》规定,土地补偿费、安置补助费的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的六至十倍和四至六倍。这就意味着,土地补偿费和安置补助费的最长补偿期限分别为十年和六年。这一期限远远短于《农村土地承包法》规定的土地承包期限,极大损害了失地农民的权益。

(二)补偿标准低

根据我国相关法律规定,土地补偿费为征地前三年平均产值的6—10倍,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不能超过被征耕地前

三年平均产值的30倍。以1997年至1999年全国第一产业平均亩产值为参照值计算,30倍为22560元,若将东西部平均则人均很难达到22560元标准。而在计划经济条件下,国家安置一个劳动力的固定资产尚需20000元,相比之下即使补偿30倍,[1](p13)这样的标准仍然是很低的。有关资料显示,“如果以土地出让成本价为100计算,则农民只能得到5%~10%,村级集体经济组织得到

25%~30%;60%~70%为县、乡、镇各级地方政府所得,”[2](p28)可见在现行农地征收制度构架下,农民试图获得征地低价补偿与供地高价出让的“剪刀差”以及从土地开发增值中受益的愿望根本无从实现。

(三)补偿形式单一

按照国土资源部的规定,对于失地农民的安置形式应是多种多样的,主要包括但不限于:货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式。但在现实中,绝大多数地区都采取了一次性货币补偿形式。根据相关资料,从西部有代表性的四川省到东部有代表性的福建省的福州市,情况概莫如此。单一的补偿形式不可避免地造成了财政负担过重、压低补偿标准、侵占、截留、挪用补偿款、农民失地又失业等种种损害农民合法利益的现象。相关资料显示,“江西省上饶市2003年全年共查办与土地补偿款有关的各类案件达30多件;甘肃省2004年全年共查处截留挪用征地款案9起,涉案金额812.565万元。”[3](p56)

(四)有关概念模糊不清

“前三年平均收益”根据何时价格计算?据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在《中华人民共和国土地管理法释义》所作的解释:“安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用”。这一解释只是笼统说明安置补偿费是用来对失地农民的“生活”所给予的“补助费”,并没明确“生活”的内容及“补助费”的涵义,在实际工作中引起很多争议。根据相关资料,河南省卢氏县城关某村民小组,由于概念模糊不清,土地补偿费被简单地理解为生活补助,致使该组被征土地每亩补偿价格都在1万元以下,引起群众强烈不满,接连上访。

[4](p88)

(五)征地程序不规范

1.农地征收程序的法律规定过于形式化,缺乏可操作性

现行农地征收法律规定无法有效规制征地行为,保障被征地人的合法权利,现行农地征收程序基本上是内部程序,已有的征地与补偿安置公告,补偿安置方案等也是事后程序,难免流于形式,而且征地审批环节过多,周期过长,效率过低。整个征地过程缺乏透明度,仅规定在征收土地方案批准后和征地补偿安置方案确定后,其他过程是否要公开尚不明确,由此导致实践中法律规定要公开的事项形式化,未公开的事项索性不予公开。

2.缺乏对征地有效监督

现行法律规定的公告程序也因为制度安排欠妥,仅具有形式意义而不能实现对征地的有效监督。如第一次公告只是作为批准程序的

附属程序,目的在于让权利人进行权利登记,并不实际对征收过程起监督作用。特别是根据我国《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”可见,我国土地征收的批准决定直接具有被征收财产转移的法律效果,补偿程序仅是附属程序,是否依法律程序征收土地并不影响被征收财产的实际转移占有。

3. 征地过程中寻租现象常见

征地过程中的程序不规范,导致我国土地征收过程中不按审批程序征地,买卖出租、擅自占用土地等非法转让土地和越权审批,先征后批,以合法征地掩盖非法占地等违法现象严重。尤其是在兴办开发区热潮中,大部分开发区未经国务院和省政府批准建立。“1993年全国各类开发区2800个,其中政府批准的只有257个。”[5](p57)

(六)缺乏长期保障机制

1.现行补偿政策忽略了农民的长远利益

现行补偿政策只考虑了失地农民的眼前利益,而忽略了其长远利益,忽略了农村土地所承载的多重社会功能。众所周知,现阶段,土地仍然是农民最基本的生活和生存保障。农民在失去土地的同时,其享有的、依附在土地上的其他权力和利益,如财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及享受政府支持的权利等等也就一并消失了。

2.就业保障缺乏长效保障机制

少数地区虽然尝试着给失地农民建立了部分就业保障,但由于缺乏长期保障机制,最后也都名存实亡。以土地的就业保障为例,“据四川省劳动和社会保障厅的调查,在全省历年征地已得到就业安置的2.94万人中,到2003年底,已有 56.96%的安置人员处于失业状态。”[6](p87)

二、解决对策

(一)完善相关法律规定,增加政策的可操作性

为提高征地补偿法律法规的可操作性,必须对补偿项目做细致的规定,包括以下几个方面:土地权利损失补偿,包含土地所有权损失、土地使用权损失补偿;营业损失补偿,即在被征地上从事经营活动的投资补偿;地上附着物的损失补偿,如青苗补偿、房屋补偿;重新安置补偿,包括迁移费、安家费、置业费;社会保障补偿,补偿主体应当替农民交纳社会保障费用,使失地农民享受到社会保障服务。[7](p101)只有既对土地本身的价值予以充分补偿,又对恢复生产的费用予以充分补偿,才能称得上是全面的、公正的补偿。(二) 建立完善征地听证程序

实行征地前,政府应把将征收土地的大小、边界、将做什么项目等内容公开刊登,并保留一定时间。为提高办事效率,出席听证会的相关利益人可选代表或委托专业人士出席听证会,允许被征收方通过司法救济等方式维护自身权益,以避免政府既当运动员又当裁判员。听取被征地权利人的意见和建议,保护他们的合法权益。(三)在农地征收过程中引入市场机制