财政风险

通常情况下,各级地方政府要负责对本行政区内的居民提供特定的公共物品与服务。运行良好的地方政府财政有助于整个国家公共财政体系的稳定并提高它的效率。同样,运行质量不好的地方政府财政也会给国家公共财政体系带来各类风险。特别是在我国,由于实行的是财政集权体制,上下级政府之间隐含着一种财政担保关系;当下一级政府发生财政困难且自身不能克服,进而影响到当地社会稳定时,上级政府就要通过一些必要手段(如增加对下级政府的转移支付、临时借款等)为下级政府承担义务。这样一来,下级政府财政危机会波及到上级政府,增加了上级政府财政风险,如果该风险继续向上传导,最终必然加大中央政府的财政风险。因此,及时克服地方政府财政困难,解决地方政府财政风险(简称地方财政风险)问题,对建立稳固平衡的地方财政运行机制和构建公共财政基本框架具有特别重要的意义。

一、我国地方财政风险的表现形式

1.地方财政的收入风险

地方财政的收入风险集中体现为财政吃紧,财政经常性预算平衡难度增加,使得地方可调配收入与公共需求的差距逐年增大,收支矛盾日益突出,减弱了政府抗风险能力。它主要源于三个方面:(1)自有财力不足且增长缓慢。地方财政收入起着维系地方政府机构正常运转和维持地方社会经济事业持续发展的作用,因此使地方政府能够长期保持一种合适的收入规模具有重要意义。从表1可以看出,地方政府财政收入所占比例有不断下降的趋势,表明地方财政增收缓慢,地方政府可供支配的财力有限,这不仅在相当程度上制约着地方政府对地方居民提供必要公共产品与服务的能力,而且客观上决定了地方政府参与调控地方经济发展的能力较为薄弱。(2)财政收入质量明显下降。体现在:一是我国地方财政“虚收”现象严重,导致地方财政出现“假平衡、真赤字”现象,不仅增大了地方财政收入的水分,而且直接构成地方财政风险。许多乡镇为了完成税收考核指标,采取各种形式的垫税、强行摊派税收任务,甚至花钱“买税”和政府出钱“空转”及税务部门预征下年度税款等,使乡镇财政收入的水分增加,可用财力严重不足。二是其税收收入占财政总收入的比例偏低,而非税收入所占比例则偏高。非税收入的不断膨胀和税收收入规模的相对萎缩,不仅无助于改善收入质量,而且加速导致整个地方财政收入结构的失衡。(3)收入来源结构不尽合理。地方财政收入缺乏稳固的财源作为基础,而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖当地的几个大企业、大公司的税收缴纳,或是

严重依赖于其特殊的地理位置
或自然条件形成的单一税源。这样的收入结构的局限性,会增加地方政府的财政风险。

表1: 我国中央与地方政府财政收入分配状况 单位:亿元

年份

财政收入总额

中央政府财政收入比例(%)

地方政府财政收入比例(%)

年　份

财政收入总额

中央政府财政收入比例(%)

地方政府财政收入比例(%)


1990

2937.10

33.8

66.2

1998

9875.95

49.5

50.5


1994

5218.10

55.7

44.3

1999

11444.08

51.1

48.9


1995

6242.20

52.2

47.8

2000

13395.23

52.2

47.8


1996

7407.99

49.4

50.6

2001

16386.04

52.4

47.6


1997

8651.14

48.9

51.1

2002

18903.64

55.0

45.0




注:中央地方收入为本级收入,“财政收入”不包括债务收入在内。

资料来源:《中国统计年鉴》,2003年。

2地方财政的支出风险地方政府财政负担过重,增支压力过大且刚性过强,收支矛盾日益突出,是当前我国地方财政支出风险的集中表现。我国地方财政还存在着支出范围不明晰,支出结构不合理的问题。不仅使得政府职能“越位”和“缺位”并存,而且造成有限财政资源的使用不当且浪费严重。例如,地方政府用于行政管理的费用比重过大,而城市基础设施投资、科教文卫、财政支援农业和社会保障支出却供给不足。如2001年,地方财政用于行政管理的费用为2054.92亿元,而基本建设和支援农业支出额分别为1647.5亿元和818.87亿元,分别占地方财政支出总额的15.65%、12.54%和6.23%。①

3地方政府的赤字与债务风险

理论上,财政赤字如果能被控制在一定规模、一定期限内,对缓解地方财政支出压力、促进地方经济发展具有积极意义。但如果控制不当,继续膨胀形成巨额赤字,则必然要制约地方财政对地方经济活动的协调能力,妨碍地方政府有关经济政策的实施。按照《预算法》规定,地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制,不能列赤字。然而,近几年受体制、政策及其他因素的影响,地方财政支出呈刚性增长,而收入受经济环境的影响却增长缓慢。各种应支未支、已支未报、单位垫支、财政挂帐等隐性赤字到底有多少,很难得到准确统计。直接的经济后果表现为地方财政赤字不断增加,成为困扰各级地方政府财政活动的主要因素之一。在地方政府债务构成中,除了直接债务外,还包括最终要承担支付责任的各种或有负债。②

未来我国地方政府的赤字与债务风险将集中反映在以下两个方面:一是直接债务总量过大,可能导致

二、地方财政风险的成因分析

地方财政风险的形成原因极其

复杂,既有计划经济时期遗留下来的体制因素的不利影响,也有转轨过程中新旧体制摩擦造成的各种制约因素的困扰。

1.现行财政管理体制存在缺陷有待继续改革

(1)现行分税制的过渡性缺陷。我国长期以来各级政府的财政预算安排方法属于典型的“基数法”,在这种预算安排制度下,各地政府为了最大化本地区财力,就会尽可能地减少自己的收入基数,从而达到降低对上级财政上缴收入的目的。这样做除了诱导地方政府尽量少地把本级财力纳入预算内收入外,不利于地方政府对地区经济发展作长远规划。1994年,中央政府在确保各省以前既得利益的前提下,进行了分税制改革,这有助于克服传统的“基数法”某些固有的缺陷,但现行的分税制还是一个不彻底的分税制,不仅本身存在着一些过渡性缺陷,而且性质上并未完全消除“基数法”的影响。具体而言,现行分税制的主要问题集中反映在:一是各级政府事权和财权不统一,支出范围划分不清;二是中央财权过分集中,地方财政可支配财力相对减少。三是地方税收体系仍存在一定的缺陷。分税制虽然使地方固定收入范围有所扩大,但这些地方税种规模较小,税源分散,地方税中还没有形成举足轻重的主体税种。这些在实践过程中逐渐暴露的新问题,加速了地方财政风险的形成。

(2)政府间转移支付体系尚不完善。理论上,国家实行分税分级财政体制时,必须有合理、科学的政府间财政转移支付制度与之相配套,才能做到根据国民经济发展变化要求及时调整各级政府收支结构,并且实现地方政府间的纵向平等与横向平等的目标。我国中央财政对地方财政的转移支付体系主要包括“税收返还”和“收入转移”两种具体形式,但这两种形式都没有起到均衡地方财力差异、保障公共服务水平均等化的目标。一是建立在“基数法”上的税收返还制度,本身存在不完善、不规范特点。二是转移支付力度不够,难以发挥理想作用。三是转移支付制度和管理方式不科学、欠规范。四是转移支付的政策导向不明确,调节功能较弱。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化,客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整,运用财政转移支付贯彻国家的政策意图,但我国目前转移支付在这方面的功能作用非常有限。

2.地方财政收入增长机制缺乏稳定性

导致地方财政风险的一个重要因素是地方财政收入增长机制普遍缺乏稳定性。原因在于:(1)我国各地区社会、经济发展水平差异极大,导致地方政府间财政收入与增长速度上的巨大反差短期内无法消除。(2)有不少地区由于

传统产业结构僵化
、企业机制不灵活、竞争力不强等因素的制约而导致其经济发展难以与全国同步。(3)地方税体系不健全难以提供稳固税源。从现行的国家税收收入分配结构看,大税种的小部分、小税种的大部分归地方政府,并且地方税税源零散、征收难度大、增长弹性小。不规范的地方政府税收管理制度则进一步造成地方政府财力分散。

3.政府盲目融资导致财政风险程度提高

近年来,地方政府出于快速发展地方经济的考虑,或受到谋求政绩等因素的驱动,普遍鼓励地方融资活动,通过担保举债或发行地方债券等办法,大量募集资金以便尽可能多地上项目。由于缺乏统一的规范化管理,使得地方政府的融资活动长期以来处于自发寻求融资渠道和变相发债的状态,成为地方财政风险的主要险源。造成的原因一是在不允许地方政府发行公债,地方政府缺少直接融资手段的情况下,往往会过度依赖对外借款,或对外担保借款等间接融资方式。一旦政府本身或项目单位,偿还外债发生困难,地方政府就得动用财力垫付,结果给地方经济正常运行留下了隐患。二是地方政府融资问题却迟迟没有提到议事日程,没有适合于地方政府从事相应活动的法律规定,这样,地方政府只好在国家政策“禁区”之外,各自寻求融资渠道,由此产生大量不负责任的短期行为。三是我国各地普遍缺乏相对独立的政策性金融机构对地方政府融资运作进行协调管理,因而地方融资总量难以得到科学规划和有效控制。在政府参与的融资———投资活动中,如果有关各方权、责、利划分不清,债务风险最终必将转化为政府的财政风险。

4.地方财政预算管理弱化导致收支膨胀

在我国,政府预算管理制度缺欠以及管理约束弱化是各级政府财政过程中存在的普遍现象,而越是下级政府,这种现象越严重,造成的问题也越大,往往成为地方财政风险的催化剂。造成经常支出增长的具体因素为一是各种原因造成的财政供养人口不断增加,二是各地政府各项经常项目的支出标准日益攀高。预算约束的弱化不仅造成地方政府债务激增,而且在现行行政及干部管理体制存在诸多缺陷的情况下,使得地方政府及其领导的某些行为趋于短期化。地方政府主管除了通过各种渠道借债外,还常常要采取挤占公务员工资等财政经常开支项目的资金,或者采取长期拖欠工程款的办法,以保证“政绩工程”资金需要,其结果不仅加重了地方财政风险,削弱了地方财政在地方经济中的调控能力,而且常会引发腐败等一系列社会问题。

三、地方财政风险的防范对策

1.完善分税制,规范转移支付制度

(1)

改革现行的分税制度。美国财政学家
马斯格雷夫曾对政府间的税收划分作了具体阐述,认为凡是对流动性生产要素所课征的、适用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收应该划归中央税;属于地方税的,是一些对不流动的生产要素所课征的和在经济循环中比较稳定的税收;至于受益税和使用者付费则可根据具体受益范围分属于各级政府。按照上述分税原则,结合我国的分税情况,可以考虑在政府间重新调整各类税收归属问题。把具有再分配性、对经济具有自动稳定作用和涉及对流动性生产要素课征的税种划为中央税为主的中央地方共享税,如对企业所得税、个人所得税的划分,可作为共享税处理;对不流动要素课征的税种应划归地方税,如财产税、房地产税等。

(2)针对现行地方税体系的不足,要进行相应的改革,建立科学合理的地方税税制结构,为地方财力稳定增长提供稳固的税源。要改革调整现行房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种,建立新的财产税体系;改革现行营业税,使之成为地方税系列的独立税种,建立新型的营业税体系;将一些政府收费项目改为地方税种,从而形成以财产税和营业税为主体税种,其他辅助税为配合的地方税税制体系。适度扩大地方政府税收管理权限,对于地方辅助性税种,应赋予地方开征、停征权。要加强地方税收征管,确保应征税收及时足额入库。

(3)改革现行的转移支付制度。一方面,要建立规范的中央对地方的财政转移支付制度,这需要打破既得利益,将增量和存量分配统筹考虑,按因素法计算,本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要扶持经济不发达地区的发展原则,合理确定各地的支出水平和转移支付数额,以解决和缩小各地财力的差异。另一方面,要建立规范的省级转移支付制度。建立省级转移支付制度的最终目标是实现全省各地的公共服务水平的均等化,这意味着省级政府要为各市、地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务,为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。

2 加强地方政府的预算管理,切实提高财政收支质量

要解决长期困扰地方财政的各种问题,最根本的出路就是开源节流。

(1)提高经济运行质量和效益,夯实财政收入稳定增长的基础,包括加快地方经济发展,优化产业结构,协调区域经济发展,加快落后地区城镇化进程。

(2)加快推行费改税,整顿分配秩序,增强财政调控能力。要以市场经济为导向,决定税收、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架,可采取如下的过渡性安排

:第一阶段对预算外资金通过全面的专户存储、收支两条线
的方式进行管理,促成商业性收费的“外转”,但仍需保留一小部分预算外资金。第二阶段的远景目标是将预算外收费乃至预算外资金范围完全取消,形成真正完整统一的政府预算。

(3)要做到依法理财、依法治税,确保经济发展的成果充分体现到财政上来。在对税源进行科学分析的基础上,通过依法理财、依法治税,使经济的发展成果体现到财政上来,这是实现财力增长快于经济增长并最终实现财政收入占ＧＤＰ比重提高到合理水平的根本保证。

(4)创新支出机制,加大支出结构调整力度,规范分配秩序。第一,要尽快建立一个结构合理、理定财政的供给范围,财政资金要从一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业中逐步退出,要大力压缩某些经营性事业单位的财政拨款,从根本上减轻地方财政支出压力。第二,认真做好预算管理基础工作,逐步推行部门预算。要对传统的预算编制方法进行改革,在细化预算的同时,试编“部门预算”。第三,改变理财观念,加强财政支出的监督管理。要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求,改变重收入、轻支出的状况,进一步加强地方财政支出管理力度,加快财政支出管理改革的步伐。

3.进一步规范地方政府债务管理

(1)对《预算法》进行必要的修订,通过颁布《公债法》或《地方公债法》来对地方公债的发债主体、发债程序、适用范围、偿债机制、责任界定等进行规范。

(2)给予地方适当的举债权,使地方性债务做到公开化、透明化,并实行集中管理。应该开辟地方政府正常举债的渠道,使地方债务做到公开化、透明化。要科学合理地制定政府举债的中长期计划、债务规模,严格界定债务资金的投向范围。

(3)要完善强化债务管理,规范债务清偿行为。各级财政部门要切实履行职责,按照统一、规范的原则,完善债务管理体制,加大债务管理力度,应在财政部门建立债务管理机构,全面负责贷款的申借、资金的划拨、资金使用监督、贷款的偿还等债务管理的业务工作。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构双方按照法律程序办事,财政不予担保;对技术性和公益性项目,若需由财政担保,则要视财力情况提出意见,同时对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度,落实好配套资金和还贷资金来源。

(4)要建立债务清偿机制。各地方政府要切实摸清现有的负债情况、融资渠道,并区分责任,制定相应的还款计划。要建立偿债专项基金,条件成熟时还可将地方财政债务纳入本级财政预算管理,单独编制财政债

务子预算。要结合财力情况,通过年度预算安排、财政结余调剂等途径,建立财政
偿债专用资金,专项用于各种政府债务的偿债。

4.设立财政风险准备金,建立地方财政风险预警机制

地方财政可以考虑以总预备费等形式建立财政后备,此外,还应专门建立一笔稳定可靠的、逐年滚存的财政风险准备金,以此建立稳固的财政基础。在财政经济稳定时期,地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金用于投资,使资金不断增值,在不稳定时期,专门用于化解财政风险。与此同时,制定一套完整的财政风险预警机制,科学合理地制定各项财政风险监控指标,对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控,以便及早发现问题和解决问题是十分必要的。完整的预警机制至少应该能够发挥预警功能、实时监控功能和风险预算三种基本功能。建立有效的地方财政风险预警系统,包括建立一套相对完备的指标体系用来反映地方财政风险程度及其变化发展趋势,从而有利于监测和预防风险。

我国在构建地方财政风险预警系统时一般要坚持适用性原则和动态性原则,这有助于指导人们通过积极的实践活动,最终为地方财政风险预警机制的建立找到更具有实用价值的风险指标体系。各地要相应成立独立的财政经济形势监控机构,并实行垂直管理,直接对上一级的对口机构负责,按照制定的各项监控指标,专门对地方政府的财政经济形势进行分析、预测和监控,对地方财政可能出现的风险及早预警,防患于未然。