协调博弈-两岸三地的港珠澳大桥项目咨询评估过程

协调博弈-两岸三地的港珠澳大桥项目咨询评估过程
中国投资杂志社张菁
建设中的港珠澳大桥作为连接香港、珠海和澳门的巨型跨海通道全长约49.5公里，起自香港大屿山，经过约35.6公里的海中桥隧，至珠海/澳门口岸区，通过珠海连接线与京港澳高速公路相连。

这座预计2016年完工的世界上最长的跨海大桥，将连起全球最具活力的经济区，使香港、澳门与内地的合作跨入一个崭新时代。

作为与青藏铁路、三峡工程并列的标志性工程，港珠澳大桥备受公众关注不仅仅在于它在促进三地经济发展上的战略意义，或是桥梁建设技术上的难度与创新。

“港珠澳大桥更是我国首座涉及‘一国两制’背景下两岸三地的世界级跨海大桥，协调难度前所未有，技术标准、建设方案和规模、环境保护、口岸模式、投资估算及融资方案等成为各方博弈关注的焦点”，港珠澳大桥项目评估负责人、中国国际工程咨询公司交通产业发展部佘湘耘在接受《中国投资》采访时表示。

2009年10月国务院批准港珠澳大桥工程可行性研究报告，标志着港珠澳大桥前期重大问题协调工作已顺利完成，项目进入正式实施阶段。

而受国家发改委委托，由中咨公司于2009年6月完成的对《港珠澳大桥可行性研究报告》（以下简称《报告》）的咨询评估意见，成为国家审批该项目的有力技术支撑。

一桥跨三地
据记者了解，港珠澳大桥项目包括香港口岸、约6公里的香港段大桥、约29.6公里（其中隧道6.7公里）的大桥主体工程、珠澳口岸以及13.9公里的珠海连接线等5个部分，总投资达到651.6亿元。

“港珠澳大桥项目重大，举世瞩目，也非常有特点，在国内国际罕有先例。

从项目本身来说规模宏大，它有桥、有隧、有路、有岛、有口岸，工程艰巨，建设条件复杂；另外项目涉及面广，涉及一国两制下的粤港澳三地，投资巨大，建设和营运管理难度也大”，佘湘耘介绍说，“这不仅仅是一个单方面的技术问题，更需要方方面面的协调和配合”。

针对港珠澳大桥项目的这些特点，评估组先后组织专家约54人次，3次实地考察，分项目工程、系统工程和交通经济3个专题组和综合组开展评估。

佘湘耘告诉记者：“综合组的设立是针对两岸三地社会经济环境等不同情况。

在工程分几大块的基础上，三地经济参数不同，经济评价也不一样，为此成立了经济组，专门研究一国两制状态下交通量怎么预测、经济评价怎么做、投融资怎么做。

另外，我们把大桥项目建设的方方面面看做一个系统工程，必须考虑相互间的协调配合，比如桥隧的连接、隧道与人工岛的衔接；在管理上也需要系统管理，包括一国两制情况下系统考虑怎么施工，运营时口岸间又该如何配合。

因此又专门成立了系统工程组”。

系统工程评估的开创性
被民间称为“超级工程”的港珠澳大桥项目，因其涉及到的问题多而且新，评估过程也是困难重重。

“大桥项目评估面广，政策性强，整个评估工作量大，组织工作复杂繁重”，佘湘耘回忆说，“项目评估从2009年开始持续了半年多的时间，开展的专题研究多达46项，难点问题也很多”。

据佘湘耘介绍，港珠澳大桥项目评估的难点主要集中在几个方面：首先就是一桥跨三地，体制、法律、工程管理标准和建设标准均不同；其次，珠江口航运等级高，密度大，有30万吨级的伶仃航道、铜鼓航道、大濠水道，5万吨级的榕树头航道等多条航道，在这样的情况下怎么把桥隧位置安排好也是一个难点；第三点在于项目涉及中华白海豚保护区的核心区，环境非常敏感；而珠江口“三滩两槽”格局的河势复杂，也要考虑工程对河势的影响；而受到配额制度政策、收费水平等方面的制约，跨界交通量预测难度高；融资方案难度大，且涉及“一国两制”经济分析方法特殊；路、桥、隧、岛、口岸等在建设管理中的衔接复杂等问题。

她表示：“这些都是常规项目和其他大桥项目建设所没有的难点，需要在评估过程中不断创新，提出非常规的、更为先进的评估方法”。

由于三地的技术标准不统一，给港珠澳大桥这个综合项目的标准取舍带来困难。

佘湘耘告诉记者：“评估最终结合三地标准，按照‘就高不就低’的原则，并根据区域路网规划、项目功能定位、预测涉及交
通量、通道自由利用等因素确定技术标准。

这样就解决了技术标准的衔接问题”。

在佘湘耘看来，港珠澳大桥项目评估具有一种开创性。

港珠澳大桥工程是在“一国两制”下跨越粤港澳三地，涉及不同法律、经济、制度的经济体的大型系统工程项目。

而《报告》没有对项目组织构架、运作模式和系统工程，包括配套设施建设和运营管理进行系统的分析和论述。

“针对这些情况，评估在研究以往跨界工程建设情况的基础上，充分考虑三地现行体制特点和规定，编制了项目组织构架、运作模式和系统工程评估大纲，并分别从工程、经济、法律、政策、操作等方面完善优化了港珠澳大桥项目组织构架和运作模式。

这在大型工程可研评估中属首例，为系统工程的研究提供了思路，做了有意义的创新性工作”。

佘湘耘表示。

“一国两制”下的融资模式
据记者了解，根据达成的共识，港珠澳大桥项目海中桥隧主体工程由三地共同建设；海中桥隧工程香港段、三地口岸和连接线由三地各自建设。

《报告》对总投资的估算为727.4亿元，评估组对此投资估算进行了调整，调整后的总投资为651.6亿元，减少75.8亿元。

对于公众关心的资金筹措情况，佘湘耘介绍：“港珠澳大桥主体工程的融资方案比较明晰，3方已有相关协定，采用‘政府全额出资本金
方式’进行资本金融资。

该项目资本金总额为157.3亿元，其中：内地出资70亿元，香港出资67.5亿元，澳门出资19.8亿元”。

由内地单独投资建设的珠海连接线需要近44亿元的投资，但由于《报告》中未提出珠海侧连接线的融资模式，因此，评估组对珠海连接线收费、融资等方面的问题进行了专门研究。

“我们提出，由于香港和澳门侧连接线均不收费，珠海侧连接线宜不收费或尽量降低收费标准，以减少对交通量的影响和香港、澳门方面的影响”，佘湘耘详细分析说，“确定的融资模式需达到收费标准尽量低、对交通量和港澳方面影响尽量小、当地政府财政能力可承受、维持财务可持续性的目标。

在考虑上述因素的情况下，评估通过综合分析测算，建议珠海侧连接线采用政府出资45%即19.8亿元的融资模式”。

追求公共利益最大化
通常来说，桥梁建设完成后会收取一定数量的过桥费，以便投资者收回建设成本和实现利润回报。

而过桥费收取的标准和多少也是公众关注的一个热点。

佘湘耘表示：“港珠澳大桥项目涉及两岸三地，投资巨大，评价期内财务效益差，不同于常规项目依靠相关文件规定就能确定收费标准”。

因此，对于港珠澳大桥收费标准的确定和财务效益分析，评估组提出这样的原则：港珠澳大桥财务评价的目的不是要追求过桥费收入的最
大化，而是要为实现项目的公共利益最大化提供一个可接受的财务方案。

佘湘耘告诉记者：“应该按照交通量最大化、成本最低原则对大桥主体工程进行财务分析，注重项目财务可持续性。

不能将项目财务盈利性分析作为项目投资决策的主要依据”。

按照上述原则，根据大桥主体工程交通量低、还贷期长、收费期超限等情况，评估组确定了大桥主体工程收费标准，提出短缺资金可采用短期贷款解决。

同时建议还清贷款后，为维持财务可持续性仍需继续收费，并测算出最低收费标准。

据记者了解，评估完成后，在国家发改委的批复中，中咨公司关于工程方案、投资估算、项目组织构架和管理模式、效益分析等方面的意见和建议均被采纳。

而这一评估项目更是在跨越三地所带来的技术标准、融资方案、系统工程、效益分析等评估方面实现了前所未有的创新，为今后开展类似项目的研究和评估积累了经验。