洪泽湖圈圩的现状与对策思考

洪泽湖圈圩的现状与对策思考张祯、徐佳培、李帆（江苏省洪泽湖水利工程管理处，江苏洪泽 223100）摘要：洪泽湖是我国第四大淡水湖泊，在径流调蓄、农业灌溉、交通航运、城乡供水、水产养殖以及维系生态平衡等方面发挥着不可替代的重要作用，是淮河流域防洪和南水北调东线工程重要调蓄湖泊。

但是由于长期不合理的开发利用，洪泽湖圈圩问题日益严重，防洪、生态、供水安全形势严峻。

本文在查阅大量文献资料的基础上，结合工作实践，对洪泽湖圈圩由来、管理体制进行了分析研究，从而指出洪泽湖圈圩治理面临的问题，并提出一些思考建议。

关键词：圈圩；管理；省管湖泊；洪泽湖洪泽湖位于淮河下游,北纬33°06′~33°40′和东经118°10′~ 118°52′之间,是我国第四大淡水湖,是淮河流域重要的水上交通枢纽,还是南水北调东线工程的中转平台和重要的调蓄湖泊,在防洪抗旱、调节气候、保护生物多样性以及农业、渔业、畜牧业和旅游业等方面起着极其重要的作用。

多年来，由于落后的开发利用模式，使得洪泽湖周边非法圈圩活动屡禁不止，严重破坏了湖泊防洪、生态、供水安全。

目前，尽管相关政府部门已经意识问题的严重性，做了许多工作，遏制了非法圈圩蔓延的趋势，但是问题没有得到根本解决。

为此，笔者在查阅文献资料的基础上，结合工作实践通过对圈圩现状进行分析研究，指出了圈圩治理面临的问题，并提出相应的对策。

1、洪泽湖圈圩状况分析1.1圈圩情况概况圈圩就是在湖中挖泥筑堤形成一个封闭圈。

在20世纪50年代，人们把废沟塘进行整理，放些鱼苗，不定期的投喂饲料，收益不高也不稳定。

20世纪80年代，以“水下坝，水上网”为特点的围网养殖模式作为一种新兴养殖方式在洪泽湖试点推广。

20世纪90年代，围网养殖的经济效益日渐明显，在地方政府和渔业部门的帮助支持下，围网养殖面积逐年增大。

养殖过程中，养殖户为保水、防风浪、防污水，逐年加高加宽水下坝，使得水下坝露出湖面逐渐形成封闭的养殖塘口，也就是圈圩。

2015年省洪泽湖水利工程管理处委托省水利科学研究院开展洪泽湖圩区调查显示，位于洪泽湖蓄水范围线内在14.0m至15.0m（废黄河高程，下同）之间的圈圩约2万个，面积约330km2。

1.2圈圩的危害1.2.1 降低调蓄能力根据水利部淮河水利委员会1970年测算，洪泽湖水域面积为2069km2（水位12.5m），到2005年同等水位的面积为1497km2，比1970年时减少500多km2。

湖泊自由水面缩小的主要原因就是圈圩，现有圈圩面积占洪泽湖水域总面积的15.9%，直接导致洪泽湖调蓄洪水的库容减少29%，在上游同样来水的情况下，洪水高水位持续时间延长，洪水风险、防洪成本增加，对洪泽湖大堤的安全造成威胁，同时使周边地区受涝范围增加，严重削弱了淮河流域洪水调蓄能力。

1.2.2降低湖泊水质圈圩养殖生产过程中需要使用大量工业饲料，含有大量污染物的养殖废水直接排入洪泽湖，导致洪泽湖水质下降。

根据近几年对洪泽湖连续不断的水质监测资料分析。

洪泽湖湖水在感官上混浊度较高，透明度低。

从水质状况看，当前湖水虽然仍具有硬度不高，pH值适中，溶解氧丰富，有害物质检出率低等一系列优点，但由于总磷、总氮严重超标，使洪泽湖富营养化程度愈发严重，已连续3年处于富营养化。

1.2.3降低生态多样性圈圩养殖侵占大量湖湾、浅滩、浅水等湿地区域，水生生物资源受严重破坏。

资料显示，80年代末洪泽湖总生物量最高达到164.96万t，单位面积生物量0.7978 kg／m2。

最新统计数据表明，洪泽湖现存水生植物生物量为57.11万t，单位面积生物量为0.2762 kg／m2，生物总量和单位面积数量都明显减少。

水生植物的大幅度较少，表明洪泽湖已经由草型湖转变局部藻型湖，由此引发浮游植物、浮游动物、底栖动物、鱼类等水生生物的结构与功能变化，鱼类的产卵场也大为减少，导致物种多样性明显降低，水体的净化作用也大幅度下降。

1.3圈圩管理体制现状《水法》、《防洪法》、《湖泊保护条例》和《河道管理条例》颁布之后，明确了水行政主管部门是湖泊的主管机关，洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。

2015年省政府批准成立省洪泽湖管理委员会统筹协调洪泽湖管理、开发、利用、保护、治理等事务。

淮安市成立市湖泊管理处协助做好淮安市境内湖泊的保护、开发、利用和管理工作。

淮阴、洪泽、盱眙、宿城、泗阳、泗洪县（区）分别成立淮阴区河湖管理处、洪泽县河湖管理处、盱眙县河湖堤防管理处、宿城区运南水务管理处、泗阳县洪泽湖管理所、泗洪县洪泽湖管理所，承担湖泊管理职责。

1.4 非法圈圩清除情况近几年，洪泽湖非法新增圈圩情况日益严重，2012年底和2014年底省防汛防旱指挥部两次向沿湖六县（区）下达了关于清除非法圈圩养殖的通知，明确了沿湖各级人民政府为圈圩清障工作实施主体。

沿湖各级政府思想上高度重视，成立了以地方行政领导为组长的清障领导小组，整合水利、渔业、公安等部门及乡镇的力量，有力打击了洪泽湖非法圈圩行为，有效遏制了洪泽湖非法圈圩的势头。

累计清除非法圈圩412处，面积约53.3km2，恢复洪泽湖兴利库容1亿多万m³。

二、打击非法圈圩存在的问题2.1法律依据不完善就洪泽湖圈圩管理而言，法律依据的不完善主要表现在两个方面。

一是非法圈圩清除工作的时间局限性。

汛期，水行政主管部门可依据《防洪法》，按照“谁设障、设清除”原则依法打击非法圈圩；非汛期，《水法》、《湖泊保护条例》和《河道管理条例》中却没有对于加高加宽圈圩的处罚条款，造成水行政管理部门无法可依。

二是水行政处罚力度不足。

据调查，现有每亩圈圩的养殖年收益达1万元，而不管是多大面积的非法圈圩，最高罚款额度都是10万元。

违法圈圩的违法成本和既得利益明显成反比。

在高额的回报和低廉的处罚面前，总有部分人铤而走险，触碰法律高压线。

2.2 圈圩管理能力不足洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制，县级湖泊管理单位负责辖区内圈圩管理工作。

目前，少数县级管理单位是财政差额拨款事业单位，大多数管理单位为自收自支事业单位。

各管理单位均为原地方河道管理所更名后成立，除圈圩管理工作外，还有河道、泵站、涵闸等水利工程需要管理，湖泊管理人员编制、管理经费都没有增加，人员也未真正落实到位。

三、圈圩问题的对策洪泽湖资源丰富，周边地区因湖而兴，但是随着大水面渔业的纵深发展，圈圩养殖大力发展起来，其负面效应也日益显露。

圈圩管理必须基于洪泽湖目前的实际情况，遵循人与湖泊和谐共存的理念，以“不欠新账，多还老账”为原则，根据相关法律、法规的规定以及流域、区域防洪和水资源规划的安排，强化湖区圈圩管理工作，逐步实现湖泊资源可持续利用和生态良性。

3.1 完善相关法律法规，实现依法管理尽管从法律到行政法规再到地方性法规均有涉及圈圩管理，但是难以适用于实际圈圩管理。

就洪泽湖而言，可以对《水法》、《防洪法》、《湖泊保护条例》、《河道管理条例》等法规，从以下几方面进行完善：一是增加加高加宽和改变圈圩用途等违法行为的处罚条款，明确违法行为清除标准。

例如：加高加宽圈圩或改变圈圩用途的应将圩埂平毁至12.0米（湖底高程高于12.0米的与湖底平）。

二是增加非法圈圩的处罚力度。

现有法律、法规虽然规定了一定数额的罚款，但是罚款数额较小，不足以震慑违法当事人，应完善处罚力度，调整“罚款”数额，以适应实际管理需要。

3.2 加大管理投入，增强管理能力3.2.1 完善管理体制、机制（1）上文述及，部分湖泊管理单位除湖泊管理职责外，还有泵站、涵闸等水利工程需要管理。

洪泽湖需要建立健全各级专管湖泊机构组织，明确湖泊巡查、执法职责，建立圈圩管理保证金制度，定期对各级湖泊管理机构进行目标考核。

（2）依托洪泽湖管理委员会，整合省发展改革、公安、财政、环保、交通运输、渔业、林业等部门和淮安、宿迁市人民政府及所辖洪泽、盱眙、淮阴、宿城、泗洪、泗阳县（区）人民政府的力量，协调洪泽湖各项功能以及各地区和各部门间的关系，在管理、开发、保护、科研、执法等方面加强交流、相互协作、形成合力。

3.2.2 加大物质投入除省级管理经费外，落实市、县两级专项管理经费，建立湖泊管理基地，为基层管理管理单位解决人员编制、巡查装备上的严重缺口，加强管理队伍的建设，强化设施配备以及信息化建设，运用卫星遥感影像、无人机航测、视频监测等新技术，增强洪泽湖管理保护的能力和水平。

3.3 加强普法教育，提高沿湖干部群众法制意识为确保各项管理措施顺利实施，尽快地将洪泽湖圈圩管理工作纳入法制化轨道，必须在湖区全方位地开展深入细仔地法制宣传和普法教育活动，迅速提高沿湖群众的法制意识和自我保护意识。

一方面要采取多种形式，通过各种渠道在群众中广泛地开展丰富多采的群众性法律宣传和法制教育工作，营造一个守法光荣、违法可耻的社会氛围，力争在较短时期内极大地提高广大养殖户的法律意识，为依法管理洪泽湖圈圩打下坚实的群众基础。

另一方面，继续耐心地向沿湖乡村干部进行水法律法规的宣传，与乡村干部多沟通、多联系，积极争取沿湖乡村干部的大力支持，并形成合力。

3.4 科学发展，推动退圩还湖工作退圩还湖是解决圈圩问题的主要措施之一。

地方政府应根据防洪规划的要求和恢复湖泊生态条件的需要，以保护优先、节约利用的方针和经济、社会、生态效益相统一的原则，制定实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计划，推动实施洪泽湖退圩还湖工作，减少湖区圈圩养殖面积，科学发展水产养殖业，促进洪泽湖产业结构调整，保障湖泊资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。

退圩还湖应确定补偿标准，明确有关部门和沿湖乡镇人民政府的责任和分工，对于经济欠发达地区，上级人民政府应当给予必要的财政支持。

四、思考洪泽湖圈圩问题是由于管理体制、经济发展、自然环境等原因造成的，是经济发展和环境保护不协调的表现。

在加强圈圩管理的同时，必须改变湖泊开发利用模式，针对洪泽湖的功能和湖泊形态，合理控制围网养殖面积，推广旅游、种植等生态产业，实现可持续发展。

参考文献：[1] 张秀菊，罗伯明洪泽湖利用存在问题及对策探讨[J]江苏水利.2006(3)[2] 葛绪广，王国祥洪泽湖生态环境调查与改善对策研究[J]安徽农业科学.2007，35(18)[3] 张家雪，刘洪林，朱建伟洪泽湖管理现状与对策研究[J]中国水利.2010 (2)[4]洪泽湖渔业史编写组．洪泽湖渔业史[M]．南京：江苏科技出版社．1990．9—27．[5]洪泽湖志/《洪泽湖志》编撰委员会编.北京：方志出版社，2003.12。