洪泽湖圈圩的现状与对策思考

洪泽湖圈圩的现状与对策思考

张祯、徐佳培、李帆

（江苏省洪泽湖水利工程管理处，江苏洪泽 223100）

摘要：洪泽湖是我国第四大淡水湖泊，在径流调蓄、农业灌溉、交通航运、城乡供水、水产养殖以及维系生态平衡等方面发挥着不可替代的重要作用，是淮河流域防洪和南水北调东线工程重要调蓄湖泊。但是由于长期不合理的开发利用，洪泽湖圈圩问题日益严重，防洪、生态、供水安全形势严峻。本文在查阅大量文献资料的基础上，结合工作实践，对洪泽湖圈圩由来、管理体制进行了分析研究，从而指出洪泽湖圈圩治理面临的问题，并提出一些思考建议。

关键词：圈圩；管理；省管湖泊；洪泽湖

洪泽湖位于淮河下游,北纬33°06′~33°40′和东经118°10′~ 118°52′之间,是我国第四大淡水湖,是淮河流域重要的水上交通枢纽,还是南水北调东线工程的中转平台和重要的调蓄湖泊,在防洪抗旱、调节气候、保护生物多样性以及农业、渔业、畜牧业和旅游业等方面起着极其重要的作用。

多年来，由于落后的开发利用模式，使得洪泽湖周边非

法圈圩活动屡禁不止，严重破坏了湖泊防洪、生态、供水安全。目前，尽管相关政府部门已经意识问题的严重性，做了许多工作，遏制了非法圈圩蔓延的趋势，但是问题没有得到根本解决。为此，笔者在查阅文献资料的基础上，结合工作实践通过对圈圩现状进行分析研究，指出了圈圩治理面临的问题，并提出相应的对策。

1、洪泽湖圈圩状况分析

1.1圈圩情况概况

圈圩就是在湖中挖泥筑堤形成一个封闭圈。在20世纪50年代，人们把废沟塘进行整理，放些鱼苗，不定期的投喂饲料，收益不高也不稳定。20世纪80年代，以“水下坝，水上网”为特点的围网养殖模式作为一种新兴养殖方式在洪泽湖试点推广。20世纪90年代，围网养殖的经济效益日渐明显，在地方政府和渔业部门的帮助支持下，围网养殖面积逐年增大。养殖过程中，养殖户为保水、防风浪、防污水，逐年加高加宽水下坝，使得水下坝露出湖面逐渐形成封闭的养殖塘口，也就是圈圩。2015年省洪泽湖水利工程管理处委托省水利科学研究院开展洪泽湖圩区调查显示，位于洪泽湖蓄水范围线内在14.0m至15.0m（废黄河高程，下同）之间的圈圩约2万个，面积约330km2。

1.2圈圩的危害

1.2.1 降低调蓄能力

根据水利部淮河水利委员会1970年测算，洪泽湖水域面积为2069km2（水位12.5m），到2005年同等水位的面积为1497km2，比1970年时减少500多km2。湖泊自由水面缩小的主要原因就是圈圩，现有圈圩面积占洪泽湖水域总面积的15.9%，直接导致洪泽湖调蓄洪水的库容减少29%，在上游同样来水的情况下，洪水高水位持续时间延长，洪水风险、防洪成本增加，对洪泽湖大堤的安全造成威胁，同时使周边地区受涝范围增加，严重削弱了淮河流域洪水调蓄能力。

1.2.2降低湖泊水质

圈圩养殖生产过程中需要使用大量工业饲料，含有大量污染物的养殖废水直接排入洪泽湖，导致洪泽湖水质下降。根据近几年对洪泽湖连续不断的水质监测资料分析。洪泽湖湖水在感官上混浊度较高，透明度低。从水质状况看，当前湖水虽然仍具有硬度不高，pH值适中，溶解氧丰富，有害物质检出率低等一系列优点，但由于总磷、总氮严重超标，使洪泽湖富营养化程度愈发严重，已连续3年处于富营养化。

1.2.3降低生态多样性

圈圩养殖侵占大量湖湾、浅滩、浅水等湿地区域，水生生物资源受严重破坏。资料显示，80年代末洪泽湖总生物量最高达到164.96万t，单位面积生物量0.7978 kg／m2。最新统计数据表明，洪泽湖现存水生植物生物量为57.11万t，单位面积生物量为0.2762 kg／m2，生物总量和单位面积数量

都明显减少。水生植物的大幅度较少，表明洪泽湖已经由草型湖转变局部藻型湖，由此引发浮游植物、浮游动物、底栖动物、鱼类等水生生物的结构与功能变化，鱼类的产卵场也大为减少，导致物种多样性明显降低，水体的净化作用也大幅度下降。

1.3圈圩管理体制现状

《水法》、《防洪法》、《湖泊保护条例》和《河道管理条例》颁布之后，明确了水行政主管部门是湖泊的主管机关，洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。2015年省政府批准成立省洪泽湖管理委员会统筹协调洪泽湖管理、开发、利用、保护、治理等事务。淮安市成立市湖泊管理处协助做好淮安市境内湖泊的保护、开发、利用和管理工作。淮阴、洪泽、盱眙、宿城、泗阳、泗洪县（区）分别成立淮阴区河湖管理处、洪泽县河湖管理处、盱眙县河湖堤防管理处、宿城区运南水务管理处、泗阳县洪泽湖管理所、泗洪县洪泽湖管理所，承担湖泊管理职责。

1.4 非法圈圩清除情况

近几年，洪泽湖非法新增圈圩情况日益严重，2012年底和2014年底省防汛防旱指挥部两次向沿湖六县（区）下达了关于清除非法圈圩养殖的通知，明确了沿湖各级人民政府为圈圩清障工作实施主体。沿湖各级政府思想上高度重视，成立了以地方行政领导为组长的清障领导小组，整合水利、

渔业、公安等部门及乡镇的力量，有力打击了洪泽湖非法圈圩行为，有效遏制了洪泽湖非法圈圩的势头。累计清除非法圈圩412处，面积约53.3km2，恢复洪泽湖兴利库容1亿多万m³。

二、打击非法圈圩存在的问题

2.1法律依据不完善

就洪泽湖圈圩管理而言，法律依据的不完善主要表现在两个方面。一是非法圈圩清除工作的时间局限性。汛期，水行政主管部门可依据《防洪法》，按照“谁设障、设清除”原则依法打击非法圈圩；非汛期，《水法》、《湖泊保护条例》和《河道管理条例》中却没有对于加高加宽圈圩的处罚条款，造成水行政管理部门无法可依。二是水行政处罚力度不足。据调查，现有每亩圈圩的养殖年收益达1万元，而不管是多大面积的非法圈圩，最高罚款额度都是10万元。违法圈圩的违法成本和既得利益明显成反比。在高额的回报和低廉的处罚面前，总有部分人铤而走险，触碰法律高压线。

2.2 圈圩管理能力不足

洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制，县级湖泊管理单位负责辖区内圈圩管理工作。目前，少数县级管理单位是财政差额拨款事业单位，大多数管理单位为自收自支事业单位。各管理单位均为原地方河道管理所更名后成立，除圈圩管理工作外，还有河道、泵站、涵闸等水利工程