浅议海警与渔政划线而治

浅议海警与渔政划线而治

江苏省海洋渔业指挥部褚荣良

2013年，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》，国家海洋局重组，并成立了中国海警局，其中在与农业部的职能分工中，中国海警局接替原农业部渔政局，承担机轮拖网禁渔区线外侧的渔政执法工作，而禁渔区线内侧，则仍有农业部所管辖的沿海各省渔业行政主管部门组织开展执法工作。换言之，海洋渔政执法工作，中国海警与中国渔政划线而治。

划线而治当是机轮拖网禁渔区线之存在而引起。根据《渔业法》及《渔业法实施细则》，禁渔区线外侧海域由农业部及其所属渔政渔港监督管理机构进行管理与执法，而禁渔区线内侧海域则由沿海毗邻省（直辖市、自治区）渔业行政主管部门进行管理与执法，而在整合海上执法力量时，仍沿用国家、地方分管之惯例而划线而治。但这样的分治必然存在顶层设计上的弊端，并不符合强化海洋管理之初衷。

一、禁渔区线在历史沿革上并非分治线。1949年建国后，禁渔区线的最早设立是在1950年12月16日，华东军政委员会水产管理局颁布《华东区机船底曳网渔业作业试行规则》（30个基点），旨在养护海洋渔业资源，免除纠纷，并作为当时海上执法管理的依据之一。当时社会主义三大改造尚未开始，故而该规则适用国营、公营、民营渔轮。1955年国务院正式颁布法令，公布了机轮拖网禁渔区线的14个基点，1957年增设3个基地，1963年对其中2个基点位置进行了调整，从而形成了至今一直沿用的机轮拖网禁渔区线。当时出台该法令的目的，除了沿海水产资源外，更主要的目的是“免除机轮拖网渔业与群众帆船渔业的纠纷”。换言之，在社会主义改造基本完成后，呈现出了新的矛盾。这从1957年《水产部对渔轮侵入禁渔区的处理指示》可以非常明显的看出来：“禁渔区线是国家为了保护群众渔业和保护资源的政策法令，……各地海洋渔业公司……渔轮，有不少侵入禁渔区作业，不断地拉坏群众的网具，这样加深了与群众关系的矛盾……。为此，特作如下指示：一、现有禁渔区线，在国家未明文变更以前，国营渔轮必须严格遵守，不得以任何借口侵人禁渔区作业……”换言之，当时该线并未成为国家、地方分治线，反而逐渐成为了国营渔业与集体渔业的分界线。

当时江苏、上海、浙江等地的海洋渔业管理，主要是指导海上捕捞为主，兼具渔情、风情、灾情、敌情等“四情”监管工作，加上作业区域并未进行划分，故而以指导船身份出现的渔政船，巡航区域较为宽泛，江苏渔政一度管理至舟山嵊泗外，而浙江、福建等地也管理至吕四渔场，期间并未区分禁渔区线内外管辖之分。而当时，国家在禁渔区线外侧的海洋渔业管理上，并未设立专门机构。1959年3月16日，东海区渔业生产联合指挥部于上海成立，其成员由江苏、浙

江、福建、上海及海军东海舰队及其他有关部门派员组成，总指挥、副总指挥及十名副指挥均是兼任，其主要职责是对江苏、浙江、福建、上海的海洋渔业生产进行指导。从另一个角度讲，除开军队人员外，东海区指挥部成立之初更像是一个协调机构，协调分配海上捕捞力量。另外，根据1980年4月21日东海区渔业指挥部《关于划分海上渔政管理的通知》，尽管划分了省与直辖市间的管理分界线，但“中国渔政船”在海区范围内均有渔政监督检查的任务和权利。亦即直至1980年乃至1985年，禁渔区线仍然没有成为国家、地方分治的界限。1986年，《渔业法》正式出台，成为渔业行业的基本法，随后1987

年《渔业法实施细则》出台，两者都划分了国家及地方管辖范围，并将禁渔区线明确为国家、地方分治线。究其原因，可能是禁渔区线外侧已经在领海外围，涉及诸多外交权限，当由国家对外管理而不能由各省管辖，加上常年来形成的管辖习惯以及或许还存在的“国营渔业国管、群众渔业地方管”的思维。

二、中国渔政划线分治有违实践。在一般的行业管理中，通常许可与监管并存，并由同个行业部门和（或）同个行业部门所属的相关机构来同时执行上述两项职能，比如卫生许可与卫生执法，工商许可与工商执法等等。目前组建的海警局及三个海区分局，其根据农业部《渔业捕捞许可管理规定》所享有的原海区渔政局的许可权，全部收归农业部，换言之，海洋渔业捕捞许可及渔政执法，已经被割裂开来，这本身已经突破了原有的行业管理模式，一旦农业部与海洋局（海警局）沟通不畅，极易造成管理上的混乱。

海洋渔业，特别是海洋捕捞业本身是个较为特殊的行业，在捕捞区域没有相对精细化管理的情况下，渔船作业位置本身并不固定。根据《渔业捕捞许可管理规定》，拖网、张网类渔船多在C类渔区（禁渔区线外侧专属经济区），流刺网作业则覆盖所有A类渔区（禁渔区线内侧海域）及C类渔区，而渔船的实际生产现状，除开定置网类，由于近海鱼类资源的衰退，绝大部分渔船在禁渔区线外侧生产作业。即如江苏省上万艘渔船，平常作业区域多在禁渔区线外侧，如果中国渔政（江苏）不能在线外对其执法监管，众多江苏本省的渔船实际作业生产已经脱离了许可部门的监管。

海警局成立一年多来，由于执法装备、执法人员以及其他任务原因，导致中国海警在禁渔区线外侧的巡航执法并未落实到位，反而仍然需要抽调地方的中国渔政船、中国海监船前往禁渔区线外侧进行管理，亦即沿用原专属经济区渔政巡航的模式，对禁渔区线外侧进行管辖。这种海警局抽调渔政船的模式，尽管属权宜之计，但也从侧面反映出分治带来了诸多的不便。从另一个角度讲，中国渔政（地方）目前包括船舶装备、人员配备上数量都较大，相比海警在渔政巡航执法上却管辖区域小（A类区域小于C类区域），有违行政配比的合理性原则。

三、中国海警划线分治有违整合计划。从我国行政执法管理体制来看，通常一个行业只有一个管理部门，这个部门既包括管理部门，也包括执法部门，例如海上交通安全，由海事部门管理，工商管理及

执法则有工商管理部门来管理，其中一旦涉及到交叉内容，尽管存在行业间共管现象，但其职责分工依然是较为明确的，例如在食品安全管理中，对于经营行为由工商部门管理，对于食品卫生则由卫生行政部门管理等。换言之，对于同一项内容，极少有两个部门进行分治，只有对同一项内容的概念存在理解分歧时，才会有管辖权之争议。另外，在空间上的分治，一般是不同地区的同一行业主管部门对同一行业进行管理，即如江苏的治安由江苏公安管辖，而浙江的治安由浙江公安管理。而目前海警与渔政划线而治，恰恰违背上述了两个惯例：海警与渔政分属不同的主管部门，前者由国家海洋局管理，隶属国土资源部，而后者则隶属农业部，而在职能分工上，除了管理职能外，对于海上渔业活动的执法检查及行政处罚却又是同一项管理内容，其也不属于传统地域上的分治。

换个角度讲，目前中国海警的职能，承担了原中国渔政、中国海监、海关缉私及原边防海警的海上行政执法职能工作，除与渔政划线而治外，其余均不存在划线分工的情况。这导致海上出现一个尴尬的局面，假设一艘韩国籍渔船自韩方水域一直进入我国禁渔区线内侧作业，其沿途被中国海警、中国渔政登临检查，作为韩方渔船来说面临了两个不同的行政执法部门，这有违中国海警组建蓝图----海上综合执法当由中国海警统一对外，有损对外国际形象。

在目前海警和渔政划线而治的情况下，还存在一个弊端，亦即容易因管辖权问题而引起的责任推诿。例如在伏季休渔管理期间，不少拖网违反规定出海偷捕，其作业位置均在禁渔区线外侧，由于分治原因，海警认为渔政没有把好港口等关口导致渔船违禁出海，渔政则认为线外当由海警予以管辖。在目前法律、法规等尚未进行修正的情况下，海警则也无权执法。

分线而治同样会导致海上渔政执法效率低下。由于中国海警船舰驶往线外必经线内区域，其对违规行为如果视而不见则明显有不作为的嫌疑，但如中国海警在禁渔区线内登临检查渔船则又有违划线而治的大原则，需要移交中国渔政处理。这种运作方式在海上执法成本高居不下的情况下，明显有违行政经济性原则及效率原则。

四、结束划线而治亟待解决。鉴于上述情况，禁渔区线分治情况应当尽快进行调研，采取适当的方式予以处置。目前世界其他各国对于海洋渔业管理存在多种模式，包括分散型、半分散型及集中型，参与海上的执法队伍包括渔业专业执法队伍、海岸警备队综合执法队伍乃至海军等，其或同时有权执法，或是单一有权执法等。我国组建海警局的目的，主要是逐步结束原来的“五龙闹海”局面，总体方向是统一海上综合执法力量。

在目前情况下，最好的方式首先是取消禁渔区线划界而治这一传统，将中国海警的管理权限扩展至禁渔区线内侧全部海域。另外，根据十八届四中全会《全面推进依法治国决定》，将“大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在……海洋渔业等领域内推行综合执法”，取消市县乃至省级海洋渔业执法机构，将海洋渔业执法权限全部划归中国海警更为合适，而原来的执法队伍可以分流，一部分充实至海警