中国人民大学行政管理考研公共管理学笔记

公共管理学笔记

第一章 公共管理导论

1.1公共管理的意义

公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索，即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的、更能体现和实现民主社会基本价值的、不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的性质：

1.公共管理承认政府部门治理的正当性；

2.公共管理强调政府对社会治理的主要责任；

3.公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；

4.公共管理强调多元价值；

5.公共管理强调政府绩效的重要性；

6.公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；

7.公共管理以公共福祉和公共利益为目标；

8.公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。.

1.2公共管理学的发展与研究途径

公共管理之发展

公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学

者古利克为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的《富尔顿报告》中，同样表达了强化政府表达能力的观点。

严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70—80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。

1.公共管理发展的时代背景

从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，依照行政学家亨利的观点，经历了不同时期的典范变迁。

第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）。行政学者有古德诺1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而，行政是国家意志的执行。行政学着怀特于1926年亦主张政治不要干预行政，行政管理系科学的问题，应为出价值中立，而以追求经济和效率为目标。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

第二阶段：行政原则（1927—1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。

第三阶段：公共行政即政治学。第二次世界大战后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。这时期的公共行政具有亲爱昂列的规范取向。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。

第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政

学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。

然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。

总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。

在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。

2.公共管理的时代背景

公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。

具体分析，导致公共管理兴起的时代因素有：

（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。二战后，在福利国家观念推动下，政府的权力不断扩张，政府职能范围扩大，角色多元化，其结果是，一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量的公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，对政府的抨击有三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；三是政府的行事方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效。

（2）经济因素与财政压力。工业化国家朝着福利国家方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定；另一方面国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府造成巨大的改革压力。

（3）社会问题与政府不可治理性问题的增加。随着工业化和科技发展，在社会进步的同时也引发了诸多的社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元环境，导致政府不可治理性的增加；另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确有力不从心之感，加之管理制度的墨守成规、不负责任、衙门作风等等，均引发了对政府的信任危机和合法性危机。在此情况下，政府改革呼声日盛。

（4）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从20世纪70—80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多缺点。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重，在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道。

公共管理的研究途径及特质

依管理学家波兹曼的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。

1.P途径下的公共管理

P途径下的公共管理认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。依此，自然相当重视公共管理的政治倾向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此