《国有林场管理办法》解读及国有林场森林资源管理

《国有林场管理办法》解读及国有林场森林资源管理宁夏林木种苗管理总站赵正峰一、《国有林场管理办法》解读国家林业局于2011年11月14日印发了《国有林场管理办法》（林场发[2011]254号），这是我国第一部《国有林场管理办法》，旨在加强国有林场管理，维护国有林场合法权益，保障国有林场改革顺利进行，促进国有林场科学发展。

《办法》从2011年11月14日开始实施,它有效填补了我国国有林场管理的法律空白，有利于推动国有林场管理的法制化、科学化，对国有林场建设管理具有里程碑式的深远意义。

（一）《办法》出台的背景国有林场是我国林业和生态建设的重要力量，管护着全国近四分之一的珍贵森林资源，在生态安全维护、后备森林资源培育、生物多样性保护等方面发挥着不可替代的作用。

但是，由于种种原因，国家一直没有出台一部专门的国有林场管理规定，在某些方面使国有林场管理长期处于无章可循、无法可依的状态，各地侵犯国有林场合法权益的现象时有发生，严重影响国有林场健康发展和国有森林资源的保护。

同时，随着集体林权制度改革的深入推进，集体林地已经基本承包到户，成为受法律保护的农民个人财产，其他任何单位和个人不得随意侵占和破坏。

与之相对，国有林的管理相对比较薄弱，日益成为各种矛盾和纠纷的集中发生地带，严重影响国有林作用的发挥和国有林场健康发展。

此外，随着国家法制进程的加快和依法治国理念的深入人心，社会各个领域的立法工作都在开展，如资源管理领域、文化领域、医疗卫生领域等，社会主义法制体系逐步完善，而作为我国林业建设重要力量的国有林场的立法工作却迟迟没有实质性推进，与整个社会的法制进程很不协调。

因此，为切实加强国有林场立法工作，依法保护国有林场合法权益，促进国有林场健康发展，国家林业局在充分调研、广泛征求各方意见的基础上，历经三年多时间，制定出台了《国有林场管理办法》。

《办法》的出台，填补了国有林场六十多年来没有法律的空白，有利于推动国有林场管理的法制化、规范化和科学化。

近年来，一些省份已经制定了地方性国有林场管理法规,如山东省出台了《国有林场条例》，湖南、湖北、甘肃等省制定了本省的《国有林场管理办法》,福建省出台了《国有林场占用征用林地管理办法》等，这些都为制定全国性的国有林场管理规范奠定了基础，积累了经验。

（二）《办法》出台的意义《办法》出台的意义主要体现在四个方面：一是保护我国珍贵国有森林资源的需要。

近年来，随着经济和社会的快速发展，国家基本建设规模不断扩大、经济活动日益增强和利益格局持续调整，国有林场林地已成为社会关注的热点和纠纷多发的领域，森林资源保护形势空前严峻，迫切需要依法保护好国家这部分珍贵的森林资源，维护国家生态安全。

二是维护国有林场合法权益的需要。

近年来，各地大量在国有林场范围内建立风景名胜区、地质公园等，其他部门也频频插手国有林场管理，不合理利用国有林场森林资源的现象也是时有发生。

因此，亟需加强林业部门自身的立法工作，强化林业部门对国有林场的管理，保障国有林场的合法权益。

三是保障国有林场改革顺利进行的需要。

国家正在开展国有林场改革试点，在改革中必须维护国有林场的稳定，保护好国有森林资源，防止各地借改革之机随意撤并国有林场，私分国有林场森林资源资产，出台《办法》十分必要。

四是适应新时期国有林场发展形势的需要。

随着国家实施以生态建设为主的林业发展战略，国有林场的办场方针和主要任务发生了变化，需要通过立法进行明确。

在内部管理上，也需要建立相应的制度，对有关权益、关系和行为等予以调整。

（三）《办法》的主要内容《办法》共6章48条，主要内容涉及6个方面：一是明确了国有林场性质，规定了新时期国有林场办场方针和主要任务；二是规定了国有林场管理机构主要职责；三是规范了国有林场设立、变更和撤销；四是加强了国有森林资源资产管理；五是规定了国有林场权利和义务；六是规定了国有林场组织机构。

（四）国有林场范围的界定国有林场是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位。

国有林场由各级林业主管部门负责管理，包括省属林场、市属林场和县属林场，其名称有林场、林管局、园林场、苗木场、森林经营所、治沙站等，不包括东北、内蒙古重点国有林区的森工林场。

近些年，甘肃、青海、新疆等省（区）一些国有林区实行了改制，由企业性质转变为了事业单位，也纳入了国有林场系列管理。

企业性质的营林单位或者由国有林场控股的股份制林场，林地权属清楚，四至界线分明，且具有合法有效的林地权属证明材料的，经省级以上林业主管部门批准，可纳入国有林场系列管理。

企业性质的营林单位主要包括南方的采育林场及其他的有一定面积林地的林业企业；国有林场控股的股份制林场主要指国有林场与乡村和其他单位开展联合经营、合作造林等建设的林场，一般是林场出资金和技术，其他单位出林地，但这种股份制林场必须由国有林场控股，才能纳入国有林场系列管理。

这里所说的纳入国有林场系列管理，是指作为国有林场行业的一员，统一履行国有林场的有关义务，统一享受国家关于国有林场的有关政策。

国家关于国有林场行业管理政策主要有林场改革政策、基础设施建设政策、森林经营政策、财政扶贫政策等。

我国并不是所有国有林场都纳入了国有林场系列管理。

只有经省级林业主管部门批准并报国家林业局备案并对外公布的林场，才能纳入国有林场系列管理。

（五）国有林场的管理机构国有林场管理机构是指设在各级林业主管部门内部从事国有林场管理的机构。

目前，我国国有林场管理机构主要分三个层级，一是各级林业主管部门内部职能处室，如造林处、保护处、林场处等；二是各级林业主管部门所属独立事业单位，如国有林（场）管理局、国有林场管理站等；三是其他事业单位代管，如种苗站、技术推广站等。

从实践看，具有独立行政职能的林场处室或参公管理的林场局（站）对林场管理的较好，如甘肃省的场圃处、山西的国有林管理局等。

各地要积极争取成立具有独立行政职能的国有林场管理处和国有林（场）管理局，具备条件的，要提升国有林场管理机构的行政级别，成立副厅级的国有林场管理机构。

挂靠在种苗站、技术推广站等事业单位的，要逐步与之分离，成立独立的国有林场管理机构。

（六）国有林场管理机构的主要职责各级国有林场管理机构代表本级林业主管部门具体负责国有林场管理工作，主要职责包括：一是拟定、贯彻实施国有林场相关法律、法规。

包括国有林场林地管理、生产经营管理、林场内部机构管理等诸多方面的法律、行政法规和地方性法规等。

二是协调编制国有林场发展规划。

国有林场发展规划是对今后一个时期国有林场发展在时空和制度上做出的统筹安排和战略部署，包括国有林场发展的指导思想、发展目标、主要任务、重大项目和政策措施等方面。

一般由国有林场管理机构具体组织编制并报计划等综合部门审批。

三是组织编制并会同资源管理部门审批国有林场森林经营方案和国有林场森林采伐、抚育作业设计。

国有林场森林经营方案是为合理组织国有林场生产、科学经营森林所编制的林业规划设计文件，既是国有林场制订年度计划、组织森林经营活动的依据，也是林业主管部门管理、检查和监督国有林场森林经营活动的重要依据。

编制和实施森林经营方案是一项法定性工作。

国有林场森林经营方案由同级国有林场管理机构组织编制，并会同资源管理部门审批。

四是审核国有林场的设立、变更、分立、合并和撤销等事项。

国有林场的设立、变更、分立、合并和撤销须经省级林业主管部门国有林场管理机构审核，林业部门有审批权的，由林业部门进行审批；林业部门没有审批权的，经林业部门审核后，按当地有关规定由人民政府等有关部门审批。

五是受委托对国有林场森林资源资产进行监管。

国有林场管理机构是林业主管部门内部专门进行国有林场管理的部门，受本级林业主管部门委托对国有林场森林资源资产进行监管，包括审核国有林场流转、参与占用国有林场林地的项目立项可行性评估、制定国有林场森林资源资产考评办法等。

六是受委托对国有林场森林资源资产评估进行核准或备案。

根据财政部国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》，国有森林资源资产评估项目，实行核准制和备案制。

东北、内蒙古重点国有林区森林资源资产评估项目，实行核准制，由国务院林业主管部门核准或授权核准。

其他地区国有森林资源资产评估项目，涉及国家重点公益林的，实行核准制，由国务院林业主管部门核准或授权核准。

对其他国有森林资源资产评估项目，实行核准制或备案制，由省级林业主管部门规定。

对其中实行核准制的评估项目，由省级林业主管部门核准或授权核准。

七是指导和检查考核国有林场生产经营活动。

国有林场管理机构作为国有林场的行业主管部门，负责对国有林场生产经营活动进行指导，同时负责制定国有林场考核标准，对国有林场森林资源保护、体制机制创新、管理能力建设、林区民生保障等方面进行检查考核。

八是法律、法规规定的其他职责。

本款是兜底条款，包括法律、行政法规和地方性法规规定的除上述七个方面以外的其他职责。

国有林场管理机构要落实好上述职责，一要各级林业主管部门的高度重视，加强国有林场管理机构建设，充实人员，明确职能，为国有林场管理机构依法履行职能提供保障。

二要国有林场管理机构加强自身建设，切实加强国有林场管理等方面的业务学习和知识积累，并积极主动作为，提高自身国有林场管理水平和素质。

三要需要计划、资源等部门的积极配合和合作。

编制国有林场森林经营方案、发展规划、占用林地审核等涉及计划、资源管理等多个部门，需要各个部门相互配合、相互支持，共同开展好国有林场管理工作。

（七）新时期国有林场办场方针及主要任务新中国成立以来，国有林场的办场方针几经变化，20世纪50年代“以林为主，多种经营”；60年代“以林为主，林副结合、综合经营、永续利用”；80年代“以林为主，多种经营、综合利用、以短养长”；90年代“以林为本，合理开发、综合经营、全面发展”。

进入新世纪以来，随着国家林业发展战略由以木材生产为主向以生态建设为主转变，作为我国林业建设重要组成部分和骨干力量的国有林场的办场方针也发生并将发生重大变化，实行“营林为本、生态优先、合理利用、持续发展”的办场方针。

所谓营林为本，就是指国有林场将主要从事造林和营林，以扩大森林资源总量、提高森林资源质量为根本宗旨。

所谓生态优先，就是指国有林场的根本任务是维护国家生态安全，主要发挥生态作用，在生态功能与经济等其他功能的发挥产生冲突时，要优先确保其生态功能的发挥。

所谓合理利用，就是指国有林场在保护好森林资源的同时，可以通过一定程度的木材采伐、开发林下经济、发展森林旅游等方式，对森林资源进行科学合理地利用。

所谓持续发展，就是指国有林场森林资源要保持持续稳定的增长，不能片面地追求短期效益，随意流转和过度采伐。

同时国有林场这一组织形式也要长时期存在下去。

随着国有林场办场方针的历史性转变，国有林场主要任务也将进行重大战略性调整，主要包括三个方面。