20200807基于多规合一的永定河综合治理与生态修复实施方案编制实践本(1)

基于多规合一的永定河综合治理与生态修复

实施方案编制实践

万超1、张君伟1、杜勇1、贺巍1、高远1、李江锋2、徐有钢

（1.永定河流域投资有限公司，100019；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，300222；）

摘要：永定河综合治理和生态修复，是中国首例跨省级行政区域、实行全流

域一体化治理的项目。本文总结了《永定河综合治理与生态修复实施方案》编制

目标、路线、工作框架及主要成果，并提出方案编制的几点体会，为全国其他流

域综合治理提供参考。

关键词：永定河；多规合一；实施方案

1 项目背景

永定河流域位于东经112°～117°45′，北纬39°～41°20′之间，东邻潮白、北运河系，西临黄河流域，南为大清河系，北为内陆河。流域地跨内蒙古、山西、河北、北京、天津等5个省（自治区、直辖市），面积4.70万km²，是京津冀区域重要的水源涵养区、生态屏障和生态廊道。

按照京津冀协同发展要求，2016年，国家发展改革委、水利部、原国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《总体方案》），明确了永定河治理的总体思路、目标任务和重点措施，把保障河湖生态用水放在突出位置，着力推进体制机制改革创新，集中利用5-10年时间，将永定河打造为贯穿京津冀晋的绿色生态廊道。

为创新和完善永定河流域协同治理机制，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场有机结合、两手发力，根据国家发展改革委《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》（以下简称《指导意见》）（发改农经[2017]1121号）

和京津冀晋四省市政府《组建永定河流域投资有限公司合作框架协议》（以下简称《框架协议》），永定河流域投资有限公司（以下简称流域投资公司）于2018年6月28日挂牌成立。按照职能定位，流域投资公司负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作；统筹管理国家和沿线各地方政府用于永定河综合治理与生态修复的资金；受托统一管理运营流域内相关工程和资产。

《总体方案》匡算项目总投资370亿元，包括中央补助资金在内的项目资本金约40%，其余60%需要流域投资公司筹措解决。考虑项目的准公益性特点，《指导意见》、《框架协议》以及流域投资公司与沿线地方政府签订的《合作框架协议》提出，流域投资公司可通过土地增值收益、经营优质资源和发展特色产业、政府购买服务、拓展供水、林业收益等不同方式，采用“一地一策”模式，实现资金平衡。同时，支持资源配置优先向永定河治理倾斜、建立政府购买生态服务机制、依托公司建立横向生态补偿机制等。

为更好地发挥公司作用，贯彻落实国家关于永定河综合治理与生态修复战略意图及有关顶层文件，构建可行的公司化投融资、运营等模式，启动了《永定河综合治理与生态修复实施方案》（以下简称《实施方案》）编制工作。

2 方案目标

流域投资公司作为永定河综合治理与生态修复具体实施主体，组织编制《实施方案》，主要是自觉将公司的持续发展融入流域生态环境改善、经济社会发展和产业转型升级之中，探索“绿水青山就是金山银山”的实践路径，圆满完成《总体方案》确定的各项建设任务，也构建可持续的公司化运作模式，同时助力流域高质量发展。

从生态视角，落实新时期“节水优先、系统治理、空间均衡、两手发力”治水方针和流域生态保护要求，构建协同治理“一盘棋”；从发展视角，在改善流域生态的同时，破解流域发展不均衡不平衡问题，实现上下游生态要素与资本、人才、信息要素的融合整合，促进流域绿色高质量发展；从公司视角，以市场化为导向，在公益性项目投入与拓展相关收益取得平衡，探索投资主体一体化带动流域治理一体化新模式。

3 总体思路

3.1 工作思路

以落实《总体方案》各项任务资金平衡方案为核心，以资源资产调查和各地相关规划为基础，以“多规合一”为手段，生态修复与高质量发展并重，将流域治理与生态建设任务与地方国土空间优化、城镇建设、特色产业发展、盘活存量资产等统筹安排，细化实化政策机制方案，构建可行的市场化融资、运营等商业模式，实现流域投资公司与地方政府双赢。

3.2 工作原则

按照“生态为基、规划引导、政策集成、多方联动”的原则开展《实施方案》编制工作。

“生态为基”。以永定河综合治理和生态修复为根本，通过流域生态价值提升，带动流域沿线土地资源、产业发展。

“规划引导”。基于各地资源资产禀赋和各地发展阶段性特征，研究国土空间优化格局，以规划引领土地资源利用、产业布局，推进生态修复与文化旅游、健康养老等产业融合发展。

“政策集成”。在国家土地、林业、农业、文化旅游及投融资、税收以及各地相关产业政策的基础上，结合流域实际，细化工作方案，推进政策落地。

“多方联动”。流域投资公司、地方政府、社会各方共同参与，采用多元化、多方互动策划项目实施模式，以公司为平台建立新型的流域治理政府间协作关系。

3.3 工作路线

第一，理资产、辨特征。开展资源资产等要素禀赋梳理评估，以流域为对象分析阶段性发展特征。

第二，明方向、定格局。提出流域整体发展目标、发展格局和发展策略。

第三，谋项目、测资金。按照“一地一策”，将区域内公益性项目与拓展的盈利点搭配，明确项目操作模式，实现投融资平衡。

第四，定机制、保长远。以公司为平台，建立上下游横向补偿机制、政企合作机制等，确保流域生态长期向好。

3.4 工作框架

此项工作任务涉及面广，涵盖专业多，为支撑《实施方案》编制，设立了8个专项规划和5项专题研究，由水利、农业、林业、国土规划、文化旅游等行业的规划设计、咨询、科研机构共同完成。工作框架如下：

4. 主要成果

在《总体方案》基础上，《实施方案》进一步提出了流域一体化治理模式下的流域发展愿景、总体格局、主要任务、以资金平衡为目标的盈利性项目库和分类实施模式，以及政策保障机制方案。

4.1流域整体发展愿景

以流域为对象，以流域投资公司为平台，以流域治理和生态修复为抓手，优化配置各类要素，将永定河流域打造成国家流域生态文明建设创新示范区。

——京津冀协同发展绿色纽带：围绕生态保护和修复目标，促进流域上下游在产业、资金、信息和人才等要素的自由流动，构建起永定河生态共治、经济共兴、文化共荣的流域协同发展利益共同体和责任共同体。