公共服务的概念研究及相关概念辨析

然事实上，经济学中对公共物品的定义并非针对产出形式是有形还是无形，而是根据物 品是否具有外部性来判断。很多研究者已指出这一点，本文也认为这一观点过于直观片面。
（二）公共服务等于公共物品
这一观点从公共物品理论来定义公共服务，认为公共服务就是具有效用的不可分割性、 消费的非竞争性和受益的非排他性 2三个特点的商品和劳务，将公共服务等同于公共物品。 如：丁元竹（2006）认为公共服务即公共物品，包括经济性公共服务和社会性公共服务。经 济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业 与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政 府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会 发展项目提供的公共服务。吉林大学的于凤荣（2006）、厦门大学的江明融（2007）、华中师 范大学的赵成福（2008）在其博士论文中，也将公共服务与公共物品等同使用。
公共服务的概念研究及相关概念辨析
杨颖1
（中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京，100190） 摘要 近年来，随着有关公共服务的研究成为国内学者和社会关注的热点，出现了一些与之相似的概念，
其中最接近的是“公共物品”和“社会事业”。这三个术语在各种学术文献和政府文本中被广泛应用，交叉 和混淆现象严重，严重影响了研究的准确性。本文对国内外学界关于公共服务概念的各种观点进行了梳理， 并分析了三者之间的区别和联系，得出如下结论：（1）公共服务、公共物品和社会事业是三个有密切联系 但不完全等同的概念。（ 2）公共服务和社会事业定义的角度不同，且社会事业比公共服务更为宽泛；但随 着我国事业单位改革的不断深化，二者的内涵和外延已极为接近甚至重合。（ 3）公共服务和社会事业均比 公共物品的范围要大，它们既包括公共物品，也包括非公共物品；公共物品更多地是一个经济学概念，而 公共服务和社会事业还含有公平正义等价值取向。在今后的研究中，应根据研究的对象和内容选择最恰当 的概念。
本文比较赞同这种观点，尽管研究者们对公共服务的概念在表述上有差别，但这一观点 较为准确地概括了公共服务的内涵和外延，且体现出了公共服务的广泛性、公平性等特征， 更为符合时代精神和我国当前发展的重点。
2.3 本文的观点
“公共服务”由“公共”和“服务”两个词语组成。“公共”在汉英词典中有三个释义： 1、共有的，公用的；2 同“公众”；3、同“共同”。这里应取其前两个释义。“服务”在《辞 海》中有两个解释：1、为集体或别人工作；2、亦称“劳务”，不以实物形式而以提供活劳 动的形式满足他人某种需要的活动。这里取其作为名词的释义。那么直观地理解，“公共服 务”即是向公众提供的用以满足其共有需要的劳务。
关 键 词 ： 公共服务；公共物品；社会事业；概念研究
Research on the Concept of Public Service and the Related Concepts
YANG Ying
(Institute of Policy and Management, CAS, Beijing 100190, China)
1980 年代前后，随着新公共管理运动的兴起，公共服务成为当代公共管理研究的重要 内容。埃利诺·奥斯特罗姆（2000）提出公共服务是指以服务形式存在的公益物品。公共服
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务具有以下性质：一是公共服务的不排他性与共用性，二是公共服务的不可分性，三是公共 服务的不可衡量性。Grout 和 Stevens（2003）认为公共服务是“为大量公民提供的服务，其 中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与——不论是生 产、融资或监管”。
如：程谦（2003）等认为公共服务与公共物品并不是等同的概念，公共服务范畴比公共 物品更宽泛，通过公共服务可以提供公共物品，也可以提供混合物品或私人物品。冯云廷 （2004）提出，公共服务是一个很宽泛的概念，广义上的公共服务是指公共领域所提供的直 接的和间接的服务的总称，具体包括科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市 规划、社会福利、警察服务、公共教育、消防救灾、信息服务等，既有物质形态的公共服务， 也有非物质形态的公共服务。李军鹏（ 2005）提出，公共服务指政府为满足社会公共需要而 提供的产品与服务的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共 同消费、平等享受的社会产品，他认为理解公共服务概念有两个基本点：一是满足社会公共 需要，二是公民平等享受。卢映川、万鹏飞（2007）认为，公共服务是指政府为促进发展和 维护公民权益，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直 接提供以共同享有为特征的产品和服务供给活动。陈昌盛、蔡跃洲（2007）认为，“所谓公 共服务，通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如 何，都应公平、普遍享有的服务”，不仅包含通常所说的公共产品，而且也包括那些市场供 应不足现有研究，本文认为，公共服务是由中央或地方政府为满足公共需求，通 过使用公共权力和公共资源，向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接或间接平等提供的 产品和服务，提 供公共服务是政府职能的重要组成部分。公共服务有如下特征：第一，公共 服务必须是满足公共需求，满足个性化的私人需求的产品和服务不属于公共服务的范畴。第 二，公共服务是以公共权力或公共资源的投入为标志的，在提供服务的过程中如果没有使用 公共资源、没有公共权力的介入，则不能视为公共服务。第三，提供可以是直接的，也可以 是间接的。各级政府是公共服务的统筹者、安排者，可以直接生产，也可以通过安排其他主 体生产来间接提供公共服务。第四，提供公共服务是政府职能的一部分而非全部，是与经济 调节、市场监管、社会管理并列的政府职能。
1 杨颖（1983-），女，河南人，博士研究生，研究方向为公共服务，科技政策。 1
Key words: public service; public goods; social work; concepts research
1 引言
概念研究是学术研究的前提和基础，清晰、准确的概念对进一步的学术研究帮助重大。 在学术研究中，如果对概念的界定比较混乱，会在很大程度上影响到理论研究的深入开展及 其对实践工作的指导作用。近年来，随着“基本公共服务均等化”目标的提出，有关公共服 务的研究成为国内学者和社会关注的热点，但对公共服务这一概念的界定在学术界还存有很 大争议。此外，还有“公共物品”和“社会事业”这两个与“公共服务”类似的概念，这三 个术语在各种学术文献和政府文本中被广泛应用，交叉和混淆现象严重，令人十分困惑。因 此，归纳和总结国内外学界对公共服务概念的各种观点，对目前纷繁芜杂的公共服务的概念 作出梳理，并厘清其与相关概念的区别和联系，对在今后的研究中形成相对清晰、合理的分 析思路，进而对解决基本公共服务均等化中出现的各种问题大有裨益。
目前仍有不少文献将这两个概念混用，还有研究者专门写文章来论证两者是相同的。但
2 非竞争性和非排他性的释义详见下文公共物品的定义。 3
是，大部分研究者已抛弃这一观点，认为这一定义过于狭隘。
（三）公共服务比公共物品范畴宽泛
随着时代的变迁，公共服务的概念也有了进一步的演变。在吸收国外新公共管理理论和 新公共服务理论优秀思想的基础上，结合我国的实际情况，国内研究者赋予了公共服务更新 更广泛的涵义。
2.2 国内研究者的观点
迄今为止，国内研究者对公共服务的概念尚未形成统一的认识，概况而言有以下三种观 点。
（一）公共服务是公共物品的一部分
这种观点从产出形式的角度来定义公共服务。在经济学中，产出可以分为产品和服务两 种形式——产品是有形的产出，服务是无形的产出；产品的生产和消费可以在时间与空间分 离，而服务的生产与消费则是时空一体的。据此，这种观点认为，公共服务是公共物品的一 部分，是以服务形式存在的公共物品。如：徐小青（2002）指出公共服务是一种具有非竞争 性和非排他性的社会服务，公共服务具有公共物品的性质，是不具备物品的物质形态，而 是 以一定的信息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共物品。
2 公共服务的概念研究现状评述
2.1 国外研究者的观点
较早对公共服务的概念进行界定的是法国学者莱昂·狄骥（ 1999），他在 1912 年从公法 的角度将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加 以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保 障的特征。”
1950 年代前后，公共经济研究者提出了“公共物品(public goods)”的概念，关于公共 服务的研究成为经济学的主流。受经济学研究的影响，研究者们多从物品属性的角度对公共 服务进行界定。萨缪尔森把广义的公共服务的职能归结为三个方面：政府的稳定职能，主要 是保持宏观经济运行的稳定；政府的效率职能，主要是提供各种狭义的公共产品和劳务；政 府的平等职能，主要是实现公共服务均等化。汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬（ 1999） 指出将社会服务分为福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人 服务三部分，认为公共服务是有着共同需求的消费者群体而且难以将这种服务分割到每个消 费者的具有共用性质的服务产品。
Abstract In recent years, as the research on pubic service becomes the focus of researchers and the society, there come out some similar concepts, of which the closest are "public goods" and "social work". These three terms are widely used in varieties of academic literatures and government documents, often overlapping and confusing, which seriously impair the accuracy of the research. This paper puts the various points of the concept of "pubic service" both at home and abroad in order and analyses the differences and connections between the three and concludes as follows: (1) "Public service", "public goods" and "social work" are three closely linked but not exactly the some concepts. (2) "Public service" and "social word" are defined from different points of view and "social work" is broader than "public service". But with China's further reform of public institutions, both the connotation and extension of the two terms have been very close or even coincident. (3) Both "public service" and "social work" are broader than "public goods", as they include both public goods and non-public goods. "Public goods" is an economic concept, while "public service" and "social work" also contain the value orientation of fair and justice. In future studies, we should choose the most appropriate concept according to the object and contents.