国家审计与国家治理体系现代化：回顾与展望

国家审计与国家治理体系现代化：回顾与展望

【摘要】十八届三中全会提出了国家治理体系和国家治理能力的总目标，对国家审计提出了更高的要求，为国家审计发展提供了新的更大的舞台。我国国家审计已经为完善国家治理体系作出了重要贡献。文章回顾国家审计推动国家治理完善的历程，在此基础上对国家审计进一步参与国家治理体系现代化进行了展望。

【关键词】国家审计；国家治理体系；现代化

*本文得到北京哲学社会科学2013年项目《国家审计反腐败路径研究》、北京市优秀人才资助个人项目《国家审计的国家治理“免疫系统”功能实现路径研究》（项目编号：2013D005009000004）、北京市教委项目《上市公司应计质量研究——趋势、影响因素和经济后果》（项目编号：SM201310037003）资助。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；到2020年，我国在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系现代化是一个庞大的系统工程，需要多方面协同配合，国家审计作为监督体系的重要组成部分，面临着新的发展机遇。

一、文献述评

国家审计是实现公共利益的重要手段（冯均科，2005），有利于实现公共管理目标（雷达，2004）。刘家义（2012）指出：在国家治理中，国家审计本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。因此国家审计可以通过发挥国家治理“免疫系统”功能来促进国家治理体系现代化。郑石桥（2014）认为审计基本功能是鉴证公共权力机构在责任履行、资源使用、信息报告、最大善意和运行机制等方面是否存在机会主义行为。朱荣（2014）利用省级面板数据，发现国家审计在提升政府透明度方面具有治理效应。郑石桥等（2014）认为，国家审计批判性作用表现为“审计发现问题金额率”和“移送处理人数率”，建设性作用表现为“审计整改金额率”和“审计结果利用率”，实证分析后发现不同省市之间差距较大，整体水平离行业满意水平也存在较大的差距。

部分学者进一步分析了国家审计服务国家治理的路径，认为国家审计应通过发挥制约、建设、协调作用来推动国家实现良治，要求国家审计必须以服从国家治理要求为核心，以加强审计自身建设为保障，以强化国家审计管理为依托（贾春泽，2012）；明确国家治理下的政府责任体系，正确处理建立新型国家审计和国家治理关系的差异性和量化绩效评价指标，促进责任追究等（赵圣伟，2012）。国家审计推动治理的现实要求是建立和实现“大财政审计”，改革相应的组织激励、技术保障、路径结构的监督制度与机制（孙永军，2013）。张立民等（2014）通过向审计人员发放调查问卷，发现审计结果公告制度、公众参与制度是国家审计参与国家治理的主要路径。陈献东（2013）则认为国家审计应该助推公众有序

参与国家治理，具体路径包括向社会公开征集审计项目计划、加强信息披露等。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国的国家治理体系和治理能力现代化作出了新的部署，因此这对国家审计参与国家治理提出了更高的要求，本文通过回顾国家审计服务国家治理的实践，结合新形势下国家审计的要求，根据国家审计现有工作格局，提出国家审计参与国家治理体系现代化的建议。

二、国家审计服务国家治理体系现代化的回顾

虽然早在1934年，中华苏维埃共和国中央政府就建立了审计制度，但新中国成立后直到1983年，我国一直未设立独立的审计机关，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完成。1983年中华人民共和国审计署成立，标志着国家审计制度正式建立。三十年来国家审计根据社会经济发展需要，对自身定位从经济卫士到国家治理“免疫系统”，服务国家治理体系现代化能力不断提升，走出了一条具有中国特色的国家审计发展之路。具体表现如下：

（一）国家审计相关法规和制度不断完善

1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》规定了我国实行审计监督制度。审计署成立后县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作在全国范围内逐步展开。1986年审计署根据工作需要，在主要中心城市设立特派员办事处，根据审计署授权实施审计监督，直接向审计署负责。1994年8月《中华人民共和国审计法》正式颁布实施，标志着我国国家审计监督制度的进一步规范。1998年审计署驻部审计局改为审计署派出局，由双重领导改为垂直领导，直接向审计署负责，提高了审计工作的独立性。2006年我国对《中华人民共和国审计法》进行了修订，为进一步健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段提供了法律保障。上述措施为国家审计服务国家治理体系现代化奠定了组织基础和制度基础。

（二）国家审计工作格局为服务国家治理需求不断充实完善，国家审计促进国家治理完善的功能日益增强

我国改革开放之初，国家审计主要通过行业审计、专项资金审计等形成了经常性的审计制度，在严肃财经法纪、促进治理整顿等方面发挥了重要作用。党的十六大以后，我国开始强调加强对权力的制约与监督，构建了财政审计、金融审计、企业审计加经济责任审计的审计工作格局，国家审计开始在强化权力制约、推动民主法治等方面发挥积极作用，促进国家治理体系完善的作用逐步增强。始于2003年的审计风暴，使国家审计为社会公众普遍了解，国家审计功能日益增强，但是随后的“屡审屡犯”现象也在一定程度上说明，国家审计完善国家治理需要相应的配套支持措施。党的十七大以后，我国越来越重视环境保护，与之相适应，国家审计形成了财政审计、金融审计、企业审计、资源环境审计、涉外审计加经济责任审计的审计业务工作格局。国家审计在继续注重揭露和查处重大违法违规问题的基础上，开始更加注重完善国家治理、加强廉政建设等作用的发挥，典型做法有地方政府债务审计以及为了监督国家政策落实的环境保护、三农、教育、卫生、社会保障等多方面的专项审计和审计调查等。总体来说，国家审计通

过不断适应国家治理需求，完善自身工作格局，服务国家治理的功能不断增强。