对贯彻落实《民用机场管理条例》的几点思考和认识(李家祥)

对贯彻落实《民用机场管理条例》的几点思考和认识

《中国民航报》李家xx

今年7月1日，《民用机场管理条例》（简称“《条例》”）正式开始实施。《条例》从启动到颁布历时8 年，国务院法制办在审查过程中，反复征求了国务院有关部门、各省（区、市）以及机场、航空公司等相关单位的意见。今年4月1日，国务院常务会议审议通过《条例》。4月13日，温家宝总理签发第553 号国务院令，正式颁布《条例》。

《条例》是国务院颁布的行政法规，其中明确规定了民航各级管理部门、各级地方政府、机场管理机构以及相关单位的职责。《条例》实施后，我们都要认真贯彻落实，切实按照《条例》的规定和要求，履行好各自职责，承担好相应义务，落实好相关责任，开展好相关工作。同时，《条例》明确了机场的公共基础设施定位，这对机场的建设、运营、管理、改革、发展等方面至关重要。结合学习贯彻落实《条例》，围绕机场定位的相关问题，本人从五个方面谈几点思考和认识。

一、进一步加大机场建设发展投资力度，要统筹处理好中央和地方两个积极性的关系

过去，我们常常讲，要致富先修路。现在，应该再加一句话，要开放上民航。

事实上，修建两三公里的高速公路，解决不了什么大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台。因此，机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会和经济效应。这主要表现在：

机场能为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级。从民航对区域经济的拉动作用看，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是

18。"从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和

1."3 亿美元，相关就业岗位2500 个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和

18."1 亿元，相关就业岗位5300 多个。尤其是在偏远地区，机场不仅改善了与外界的联系条件，在促进各民族间的交流、发展经济社会文化等方面，也起到了独特的作用。机场也是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分。去年“5?12汶”川特大地震发生后，成都双流机场、广汉机场、绵阳机场在抗震救灾斗争中，发挥了不可替代的重要作用。机场还是国家战略资源和国防基础设施。我们之所以重点强调机场这些方面的作用，就是希望各级地方政府不能仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，更要从机场的综合性功能和效用方面，看待机场的建设发展。2002 年，机场实行属地化管理的目的之一，就是要在机场建设和管理方面，充分调动中央和地方两个积极性。从这几年来的实践情况看，大部分地方政府比较重视机场建设发展，能够按照承诺投资机场建设。一些地方政府通过减免税收、贴息等方式，解决机场建设和运行中的资金压力，大力扶持机场发展。尤其对一些中小型机场的亏损，给予了直接财政补贴；培育当地航空市场，对新开的亏损航线航班进行补贴。一些大型机场所在地政府，还成立了国际航线拓展工作领导小组，对机场开发新航线航班进行财政补贴。地方政府的这些扶持政策措施，对确保机场可持续健康发展，起到了十分重要的促进作用。但我们也应该看到，机场属地化管理后，并不是所有地方政府的积极性都调动起来了。有的地方政府把效益不好的机场看作是一种包袱，总希望把机场交给其他省份的机场公司或航空公司管理。有的地方政府虽然自己管理机场，但还没有认识到机场公共基础设施的属性特点，往往把机场作为一个普通企业看待，在机场建设资金投入、机场运行亏损补贴等方面，显得力度还不够。有的还存在不兑现承诺的机场建设资本金现象，或者等国家和民航资金到位后，将地方资本金投入转为由机场管理机构贷款的情况，进一步加大了机场运营的财务负担。

当然，一些中西部省份以及中小城市，地方财政确实困难，而相应的机场建设和运行亏损资金又较大，中央财政和民航局已经并将进一步加大支持力度。比如，积极应对金融危机、促进行业健康发展，去年12 月份，民航局迅速出台了十项措施。

其中，在加强基础设施建设方面，在去年中央新增1000 亿元投资中，我们争取到30 亿元资金，用于支持机场等基础设施建设，今年又争取了中央投资18亿元。这些资金主要被安排在民航中西部支线、西部干线机场的39 个新建、改扩建项目。在这些建设投资项目中，民航局配套安排了民航专项基金105 亿元，加上地方政府和机场资金投入，总投资581 亿元。

与此同时，落实2006年、2007年中小机场、支线航空、基建贷款利息补贴以及地方机场使用机场建设费等补贴政策，70%以上中西部地区机场获得了补贴，较好地体

现了政策向欠发达地区倾斜的原则。在扶持中小机场发展支线航空方面，我们分别出台了中小机场、支线航空补贴管理暂行办法。2008 年年底，我们分别为2006年147家机场中的122家机场、2007年152家机场中的123家机场落实了补贴资金；为2006

年232条支线、2007年258条支线落实了补贴资金。2008 年的这两项补贴正在报批阶段。与此同时，我们鼓励航空公司对老少边穷地区机场有市场前景的100 条航线增加航班，适当提高对经营这些航线的补贴标准，并对航空公司新开辟支线，给予独家经营权3 年保护期。

从全国各机场整体情况看，目前我国161个机场中，已有9 个大中型机场接近或达到饱和状态，预计2010 年还有29个机场将达到饱和。同时，绝大多数大中型机场综合功能跟不上经济社会发展需要，一定程度上限制了民航和地区经济的发展。今后几年，我国将加快机场建设步伐，到2010 年年底，全国机场建设项目达140个（其中，新建机场50 个，迁建机场12个，改扩建机场78 个），机场数量将增加到175 个左右。下一步，围绕机场公共基础设施的定位，我们要进一步探索机场建设投资模式方面的改革。大家知道，机场飞行区的公共基础设施特性更明显，在建设投入方面可以做一些探索性工作。民航局已决定先行试点，我们将广泛听取各方的意见建议，对试点方案进行充分的论证，同时还要充分考虑机场规模大小、地区经济发达程度、现有机场的体制等多种复杂因素。

二、进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变，要统筹处理好公共基础设施定位和经营收益的关系

长期以来，由于对机场没有明确的定位，由此带来产业政策不清晰、管理方式不明确、体制机制不顺等方面的问题。准确把握机场的定位，需要解决两个层面的问题：

一是对机场本身属性的定位，二是对机场管理机构的定位。《条例》已对机场本身属性明确了定位，但没有对机场管理机构做出定性，这主要是由于我国地区差异大，机场运营管理模式形式多样等特点决定的。因此，很难采取刀切”的方式，对机场管理机构予以定性。这就为今后机场的改革和创新留出了空间。我们应该看到，机场作为公共基础设施，具有公益性和收益性的双重特征，同时还具有一定的地区垄断性，运营管理又要求保持中立性。而从这几年来的情况看，机场运营管理普遍遇到的一些问题，要求我们进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变。

一是从机场管理机构定位看，机场属地管理以后，大部分地方政府把机场管理机构定