浅议国企改制后的法人治理结构分权与制衡

浅议国企改制后的法人治理结构分权与制衡

摘要：法人治理结构分权制衡是公司治理结构设置的基本原则；而目前部分国有企业在公司治理结构方面还存在一些问题，突出表现为分权与制衡的关系处置不当。试图探讨企业法人治理结构在实际操作中的完善措施。

关键词：法人治理结构分权制衡

中图分类号：17425 文献标识码：C

1 前言

有效的公司法人治理结构是建立现代企业制度的核心，而分权制衡坝!J是公司治理结构设置的基本原则。自中央提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度和颁布实施《公司法》以来，我国新的公司制企业大量形成。但是，由于受体制转换的制约和操作缺乏规范的影响，目前在公司治理结构方面往往还存在一些问题，突出表现为分权不当制衡缺失。本文试图依据我国《公司法》及其他相关法律法规，并结合个人的工作体会，分析国有企业法人治理结构的运行状况和存在的问题，探讨完善法人治理结构的路径。

2 国有企业治理结构的历史变革

国企治理结构的问题多源于旧体制。因此，有必要对其变革作一简要回顾。大致经历了三个阶段。

2.1 党委集体负责一元化领导阶段

这是国企改革前的主要治理形式。在计划经济时期，国有企业作为国家的一个职能机构和政府有着千丝万缕的联系，国有企业更像一个政府机关或部门，执里党委书记和党委班子拥有企业的最高决策权，党委书记往往亲自抓企业的生产经营活动。由于当时的政治背景是以“阶级斗争为纲”，把经济工作按照政治运动的方式来搞，违背经济规律的事情在所难免。集体负责，实际是无人负责。

2.2 党委集体负责制的后期是党委领导下的厂长负责制

这是对党委一元化领导反思后的改良。让“内行管理内行”是这一时期企业领导体制的特征，大批知识分子开始被提拔到领导岗位。由于党委毕竟不是经济组织，经济体制的背景仍然是计划经济，厂长的职权得不到真正落实。

2.3 厂长(经理)负责制阶段

实行厂长(经理)负责制，依据的是1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过韵《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。根据《企业法》的规定，企业实行厂长(经理)负责制。厂长是企业的法定代表人，在企业处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负全面责任j在这种领导制度安排下．企业的生产、经营活动以及其他非生产经营性活动都由厂长负责，企业各个部门各种形式的管理组织都要听从厂长指挥，或是协助厂长决定企业的重大问题。企业决策的效率是大大提高了，但厂长几乎拥有了至高无上的权利，个人说了算，直接表达着企业的意志，容易导致决策的失误，而且厂长的权力得不到制约，容易产生腐败问题。

回顾国企治理结构的演变历程，不难看出其弊端：一是忽视经济规律的作用；二是缺乏有制衡的分权。

3 现代公司法人治理结构的分权与制衡

随着国有企业改革的深入发展和《中华人民共和国公司法》的颁布实施，大部分国企进行了以公司制为核心的企业制度改革，建立了股东(大)会、董事会、经理层、监事会为核心的各司其职、协调运转、相互制衡的现代公司治理结构。

现代公司的法人治理结构是指构建以股东(大)会、董事会、监事会、经理层为核心的各司其职、协调运转、相互制衡的企业组织机构及其运行制度安排。

我国《公司法》赋予股东“资产受益、重大决策和选择管理者”等权利，同时按照类似西方国家政治上“三权分立”的原则，将决策权、执行权、监督权分开，明确了股东(大)会、董事会(及经理)、监事会一系列权限。即：由股东组成的股东会选举董事组成董事会，把公司法人财产委托给董事会管理，董事会代表公司运作公司法人财产并聘任经理等高管人员具体执行；同时，股东会与职工民主选举产生的监事组成监事会，由其监督董事会、经理层行使职权。这种决策权、执行权、监督权“三权分立制衡”的机制构建，任何一个机构只能行使特定的权力，而不能任意代替其他机构行使权力。通过权力制衡，各机构之间形成一个互相依赖、互相作用并互相制约的组织系统，以平衡公司内部不同利益主体之间的利益，实现经济效益最大化目的，使得公司治理结构得以确立。

3.1 股东(大)会是公司的意识形成机构和最高权力机构

股东(大)会行使公司的法人财产权和战略决策权。众所周知公司的资本源于股东的出资，股东的共同意志便是公司的法人意志，股东会自然拥有公司的最高权利。如我国《公司法》第38条和第103条的规定，公司的经营方针和投资计划、董事和监事的任免、年度的预决算和利润分配方案、增值或减资方案、公司合并、分立或解散等方案以及公司章程的修改等重大事项，均必须经过股东(大)会表决形成决议。

从《公司法》规定的事项来看，我国公司的股东享有较为广泛的职权，但作为公司的意识形成机构，股东会不能对外代表公司，也不能对内执行管理业务。体现了股东原始产权与公司法人财产权的分离，即分权治理的基础。在公司法人治理结构里，其权力越大的机构，权力越虚、越抽象；其权力越小的机构，权力越实、越具体。

3.2 董事会是公司的经营管理决策机构

董事会由股东(大)会选举产生的董事组成，对股东(大)会负责。董事会对内掌管股东会委托它的经营权，对外代表公司(董事长是法定代表人)，在经营决策方面占有重要地位，因而权限比较广泛。从《公司法》第46条和第112条来看，董事会职权包括：为股东会制定各种方案；控制公司总体运行；任免公司经理层高级职员；召集主持股东会等。

董事会是法人治理结构的核心和主体，是股东会闭会期间公司的常设经营决策机构。实际上，为适应现代公司控制与经营管理的统一和机动的客观要求，公司法人财产只能由制订公司战略决策的机构——董事会来负责地、独创性地运用方为有效。董事会实行合议制，公司的业务活动必须由全体董事组成的董事会会议讨论加以决定，任何一个董事都无权决定公司的事务，除非董事会授权他这样做；且董事会只管目标执行和经营结果，不管经营过程，由此实现权力制衡。

3.3 经理(经理层)是公司的经营管理机构

经理(经理层)是辅助董事会执行业务、进行日常管理的人员。经理由董事会任免，对董事会负责。由此可见，经理与董事会之间的法律关系，是经理对董事会负责的统一集中决策的体制，并非具有同等权力的相互之间平行存在的关系。《公司法》第50条和第119条规定的经理职权主要有：主持公司的的生产经营工作，组织实施董事会决议；任免应由董事会聘任或者解聘以外的负责管理人员；制定公司具体规章等。

经理是法定必设的负责公司日常经营管理的负责人，拥有为实现有效管理所必要的权利。但从法理上说，经理的权力只能是董事会权力所派生，而不可能独立于董事会权力之外。改制，实际上是董事长和总经理之间进行了一次权力再分配。董事长、总经理分设的一个明显好处在于：把公司所有者职能和管理者职能分开，决策者与经营者分家，董事长决断不专断，总经理到位不越位，从而各司其职、互相制约和监督。

3.4 监事会是公司内部的监督机构

监事会由股东(大)会选举产生，对股东会负责，对董事、经理的经营行为实施监督。其法定职权(《公司法》第54条和第126条)是：检查公司财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督；当董事、经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；提议召开临时股东会等。

股东会将经营权授予董事会，同时又将经营监督权授予监事会，形成对经营权的监督制衡。

综上所述，我国《公司法》对公司法人治理结构设置，是一套科学的分权制衡制度。虽然仍存在不尽完善之处，如采用枚举法分权不可能穷尽其边际等，但“三权分立”的制度安排，避免了“入存政举、人亡政息”的弊端，从而使公司能够保持旺盛的生命力。国企改制后若能按此制度规范运作，公司便有了正常运转健康发展的制度保证。

4 国企改制公司治理结构运行中存在的分权与制衡问题

目前大多数国有企业都进行了公司制改建，组建了有限责任公司或股份有限公司，建立了法人治理结构。但中国几千年封建统治的历史沉疴，传统文化和现代公司治理制度之间存在难以契合的地方；几十年将计划经济奉为社会主义的本质特征思维定式，一旦改行市场经济的公司制，多少还保留有计划经济的痕迹；国有资产的特殊性移植在带有资本主义政体特色的公司治理结构里，自然会表现出排异的现象。下面结合部分公司的实际情况，谈谈国有企业法人治理结构目前存在的问题。

4.1 传统的集权思想与分权制衡不兼容

分权制衡是公司治理结构设置的基本原则。分权为表征，区别于放权；制衡乃实质，形成对权力的制约。但现实中的权力制衡往往演变为权利争夺。究其根源，是中国文化传统的集权思想作祟，所谓“君、臣，父、子，长、幼”有序。这种文化传统表现在公司治理中也非常充分，一个治理得好的公司就好像一个家，必须有一个“家长”(董事长或总经理)，其他成员按照和“家长”关系的远近分为若干层次，但任何层次的人都必须按照“家长”的旨意办事，无人能监督“家长”。在这种文化土壤里自然难以出现“平等”的游戏规则。我们一直在抱怨：为什么监事会不起作用?为什么董事不“懂事”?且不知这正是我们的文化传统。部分公司在对子公司的改制中尝试了董事长、总经理、党委书记分设、董事长兼书记与总经理分设、董事长兼总经理与书记分设等多种模式，运行得较好的恰恰是董事长兼总经理模式，也说明了传统文化的根深蒂固。

4.2 员工股难以起到制衡作用

部分公司当初在进行公司制改造时为满足《公司法》“两个以上股东”的要求，从公司工资中拿出一块作为员工持股会的投资，构建成总公司和员工持股会两个股东完成公司的工商注册。这种做法在当时也有其一定的合理性，是特殊时期的特殊做法。但因“百含节余”是产权不清的资产，各方看