赵海-新乡农村改革试验区调查

赵海-新乡农村改革试验区调查

从分割走向统一

——新乡改革试验区调查

赵海*

内容提要：通过对新乡农村改革试验区的调研发现，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，对全国同类地区具有一定的示范和借鉴意义。

河南省新乡市是全国农村改革试验区，自2011年起承担城乡一体化制度建设的试验任务。为深入了解改革试验进展情况，笔者赴新乡市开展了为期1周的实地调查。通过调研发现，与一些地区引导农民向城市迁移、走快速城市化的道路不同，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，保护了农民各项权益，不失为一种有益的尝试，对全国同类地区也具有一定的示范和借

*赵海：农业部农村经济研究中心副研究员。

鉴意义。

新型农村社区建设，其逻辑起点是解决“用地难”，简言之就是通过引导几个村的农民集中居住，节约的土地复耕后再通过“增减挂钩”置换城镇用地，从而试图破解农村居住环境差和城市发展用地缺的双重困境。围绕新型农村社区建设这一主线，本文基于以人为本和权力平等的视角，从城乡规划、户籍制度、社区管理、住房管理等四个方面，梳理和分析相关制度及其变迁，进而审视其改革路径、管窥其改革全貌。

一、革故鼎新——统一城乡规划体制

纲举才能目张，对城乡发展而言，规划就是引领城乡发展的总纲。多年来，由于城乡二元体制的制约，城乡规划处于分割状态，往往是就城市论城市、就农村论农村，城乡建设是断裂的，城乡空间布局没有建立起相互联系和互补的平台。特别是长期的城市倾向政策，农村主要承担着向城市提供资源要素的角色，其自身处在一种无序的低水平发展路径上。因此，推进城乡发展一体化，首先就要从规划上打破城乡规划二元分割的格局，建立起城乡一体的规划管理制度。

新乡在推动城乡一体化的实践中，注重规划先行，从城乡一体的规划抓起，着眼于城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，明确了以中心城市为主体、以产业集聚区和新型农村社区为载体的规划总体思路，以规划一体化引导和推

动城乡发展一体化。一是历史性地实现了规划的全覆盖。新乡市编制完善了《全域新乡城乡总体规划》、《中原现代田园城市规划》、《新乡市中心城市组团式发展研究规划》和《新乡市村镇体系和村镇布局规划》，形成了覆盖中心城市、县城、镇区和新型农村社区四个层级的城乡空间布局规划，扫除了农村区域这一规划中的盲点。二是高起点地规划了新型农村社区建设。为解决农村土地资源乱建乱占、投资浪费、基础设施落后、居住环境差、政府投资效益低等问题，新乡市按照“政府引导扶持，群众自愿选择，规划适度超前，建设稳步推进”的原则，将全市3571个行政村初步规划整合为850个新型社区，并与城镇总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划相结合，实现了“四规合一”。三是创新性地健全了城乡规划管理体系。新乡市率先在市、县成立了城乡规划局，镇（乡）级设置规划管理所，村级配备规划管理员，形成了“三级组织，四级管理”的规划管理体系，基本实现了规划管理机构的全覆盖。

通过城乡一体化规划的引领作用，新乡市形成了城乡互补、互促共进的发展局面，特别是通过新型农村社区规划的实施，综合安排农村各类用地，提升了农民的居住条件，盘活了农村土地资源，同时避免农民建房上的重复投资，确保了政府基础设施、公共服务设施投入效益的最大化，实现资源的集约节约利用。据估算，全市规划整合的850个新型农

村社区建成后，可节约土地50万亩，通过“增减挂钩”置换为城市建设土地，可以为快速推进的工业化、城镇化提供有力支撑。本文认为，将乡村发展纳入城乡总体建设规划，是城乡发展一体化的必然要求；通过农村新型社区规划引领新农村建设，是推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的一种有益尝试。

在调研过程中，我们也感到一些规划还不尽合理，如一些新社区规划涉及的村庄过多、面积过大，集中居住后会给农业生产带来诸多不便；在规划内容上，农民的话语权不够，在土地增值收益分配上处于弱势地位；新型农村社区规划实施过程中，还面临着比较严重的资金瓶颈，有的规划过于乐观；一些新社区的产业支撑不足，入住社区居民面临就业和增收问题；新社区规划应是多元的，不宜搞一刀切，对一些自然风景优美的村庄和历史文化名村应通过就地改造的方式予以保留；等等。下一步，应根据客观条件和农民的意愿，对正在实施和准备实施的新型社区规划给予必要的调整，以更好地发挥规划引领的作用，助推城乡一体化发展。

（二）平等权力——打破二元户籍管理制度

推进城乡发展一体化，重点是加快城镇化发展步伐，核心是人口的城镇化，这要求推进户籍制度改革，建立引导和促进人口城镇化的制度安排。户籍制度改革不是简单地把农民从农业户籍转为非农业户籍一转了之，还包括了转户农民

在城镇的教育、医疗、社保、就业、住房等一系列经济权利，以及在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等一系列经济权利。从这个视角来看，户籍制度是事关城乡发展一体化的根本制度，也是衡量城乡发展一体化水平的关键考量因素。

新乡市的户籍制度改革是围绕着进入新型农村社区居民展开的，对入住新型农村社区的农民，一律登记为“新乡市城镇居住地居民户口（非农）”，规定转户农民在保留原有权益的基础上，同时享受城镇居民在就业、养老、住房、教育、交通、金融服务等方面的同等待遇，走出了一条兼顾农民在农村和城市两个权益的改革道路。新乡市于2012年出台了《关于进一步完善城乡户籍管理制度改革的意见》，对新型社区居民转户做了具体安排：一是入住新型农村社区的群众继续享受原有土地承包经营权、农村计划生育等各项惠农政策；二是卫生部门对入住新型农村住宅社区群众，按照群众意愿，允许自主选择新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险，每个社区卫生服务站至少配备一名财政供给乡村医生；三是人社部门按照相关政策，对满足“城镇居住地居民户口”（非农）五种情况规定的，凡符合城镇职工参保条件的，可以享受城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险等方面的待遇。其他非从业人员或从业人员中不属于城镇职工参保范围的，可以按照规定参加城镇居民社会养老保险和