第13章案例分析
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2012-7-2 11
• 要逐步建立以零基预算和绩效预算为主体的预算 编制体系，重视资金的实际使用效果，转变重投 入轻产出、重数量轻质量、重速度轻效益的观念， 尝试建立资金跟踪反馈制度，对预算执行结果展 开绩效评估，依照评估结果，调整编制后续预算 计划。 • 早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，增 强预算的公开性和约束力。延长目前偏短的预算 编制时间，充分听取意见，反复酝酿修改预算草 案，以求提高预算编制的科学性和规范性，增强 可操作性，摆脱“政府给什么看什么，说什么听 什么，报什么批什么”的困境。要约束政府部门 对超收收入较大的“自由裁量权”。
2012-7-2 17
二、简要分析
• 何为自主创新产品应该明确
– 针对“案例中，某科技有限公司的产品经理声 称自己公司所投的产品属于自主创新的产品， 应该得到优先考虑”这个问题，法律专家提醒， “政府采购自主创新产品目录”还没有公布， 在“政府采购自主创新产品目录”公布前，× 政府采购代理机构在招标文件未明确列入“政 府采购自主创新产品目录”产品评审加分的标 准，并没有违反相关规定。
2012-7-2 16
• 当地财政部门介入调查后发现，此次采购 中标的供应商所投的产品的确是进口产品。 最终，当地财政部门做出了这样的处理决 定：撤销“……ELISPOT分析仪”的政府 采购合同，责令×政府采购代理机构重新 开展采购活动。 • 透过上述案例，有三个问题值得关注：一、 自主创新产品在何种条件下该优先采购？ 二、采购进口产品该具备怎样的条件？三、 采购活动违法，是不是都得撤销政府采购 合同？
2012-7-2 12
• 预算民主是完善人大制度，发展民主政治的重要 内容，人大应该把预算审查和监督放在更加重要 的位置。同时，还需要其他相关主体的通力配合， 将公共财政建设成为“阳光财政”。 • 完善预算管理和监管体系首先要进一步完善预算 法，明确和细化人大的预算监督权力，规范人大 审查、辩论、批准、修改、监督预算的具体内容 和流程，财政部门每年应当提前向人大提交预算 草案，预留充裕的时间给人大代表进行充分审议 讨论，将人大的监督“关卡”前移，改变“看不 完、读不懂”的局面，变事后监督为更多的事前 监督，深化监督审查职能。
2012-7-2
7
• 为此，需要在建设和完善公共财政体制过 程中，扩大预算编制范围，通过进一步清 理收费项目，将非税收入纳入预算内，建 立社会保障预算，完善国有资本经营预算 制度，加强金融国有资产的管理等措施， 建立覆盖整个政府收支的完整预算体系。 要逐步退出财政对竞争性、经营性领域的 投入，将有限的财政资金主要用于满足社 会公共需要。
2012-7-2 2
案例一：杜绝财政乱花钱需推进 预算民主
• ―杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报” 现象，需要将预算刚性执行的效果直接与 政府官员的考评挂钩。 • 要探索建立向社会公众定期、定例公布详 细的预算信息的制度，扩大广大纳税人对 预算管理的知情权。” • 建立公共财政体制是我国财政体制改革的 方向，公共财政“取之于民、用之于民” 的本质，决定了在该体制下政府所有收入 的取得从根本上必须获得人民的同意，政 府所有支出必须遵照人民的意愿来安排并 接受人民的监督。
2012-7-2
8
提高预算管理的约束力，强化预算刚 •性 软预算约束是我国预算制度的痼疾，人大对政府
预算的监督往往“程序合法，实质虚置”，部分 项目预算与决算的偏差过大的问题依然存在。 • 强化预算约束力最有效的方式，是提高预算的法 律地位，遵循预算法定原则，以法治财，强化法 制约束，减少行政干预，将预算管理监督各环节 全部纳入法制化和规范化管理的轨道，使预算过 程成为确立法律约束的过程，预算经人大通过后， 就应成为法律性文件，其权威性和严肃性应当给 予充分的维护，不经法定程序，政府各部门无权 自行调整。
2012-7-2
19
• 符合条件才能采购进口产品
– 云南某律师事务所的姜律师指出，根据《政府 采购法》第十条的规定，政府采购应当采购本 国货物、工程和服务。只有“需要采购的货物、 工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以 合理的商业条件获取的；为在中国境外使用而 进行采购的；其他法律、行政法规另有规定的” 才能采购进口产品。“支持民族产业、支持民 族品牌是每个国人都应该做的，更何况还是国 家公职人员呢。”一位采购中心的工作人员强 调。
2012-7-2
18
– 在提醒供应商的同时，法律专家也在呼吁“政 府采购自主创新产品目录”尽快出台。“《自 主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主 创新产品政府采购评审管理办法》、《自主创 新产品政府采购合同管理办法》已经出台一年 多了，但是何为自主创新产品却很难界定，希 望广大供应商所关心的这个问题能得到尽快解 决，希望目录早出来。”某省政府采购管理办 公室副主任如是说。
第十三章案例分析
——国家预算和预算管理体制
• http://www.sina.com.cn 2008年09月06日 06:46 新京报 • 作者：辜胜阻：全国人大常委会委员、民建 中央副主席、武汉大学战略管理研究院院长 • 建立一套完整的预算报告、审查、听证、审 计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和 监督各环节之间形成分工合理、责任明确、 相互制约、公开透明的权力制衡机制，构建 人大、政府审计部门、社会公众共同参与的 多层次的预算监督体系。
2012-7-2 21
2012-7-2 6
• 预算外资金在体外循环，没有纳入预算内 管理，从而形成了大量公共资金脱离预算 约束的现象，人为缩小了政府的实际预算 规模，强化了部门利益，弱化了规范的外 部监督约束和内部自我约束，加重了社会 经济负担，还为重复建设、挤占挪用、腐 败浪费等行为提供了条件。有专家估计： 2007年各级政府纳入预算的资金是5万多亿， 而实际收入估计是8万多亿。
2012-7-Βιβλιοθήκη Baidu 14
案例二：为何不支持自主创新产 •品 ―‘我们的产品属于自主创新产品，没得到应有的照
顾’姑且不说，但你们采购进口产品也该有个说 法吧？”得知自己所在的公司在ELISPOT分析仪 投标中出局后，某科技有限公司的产品经理非常 恼火地责问×政府采购代理机构的项目负责人。 • 但是这位产品经理并没有得到他想要的回答，代 理机构的项目负责人理直气壮地回答：“你胡扯 什么呀？‘政府采购自主创新产品目录’都还没 有公布，你怎么就知道你们的产品应该优先采 购？”这一问还真把某科技有限公司的产品经理 给问住了。由于无言以对，这位产品经理怏怏地 离开了。
2012-7-2 3
• 预算民主就是政府的收入和支出预算应该 遵循民主原则，使政府所有的收支行为置 于人民的监督之下，按照人民的意志和要 求，公平合理科学地发挥效用。人民代表 大会制度作为实现人民当家作主的政治组 织形式，体现人民意志和维护人民利益， 而预算民主可以从根本上保障广大人民群 众的利益分配权，预算民主是人大民主制 度的坚实基础。
2012-7-2 5
实现全口径政府预算管理，强化预算 的完整性
• 完整性是预算的基本要求，只有完整的 预算才能准确、真实地反映政府活动的 范围和方向，才能为政府统筹考虑其运 行提供全面、可靠的信息。当前，包括 社会保障收入、土地收入、国有资产收 益等大量的预算外资金和制度外资金的 存在，破坏了预算体系的完整性，导致 政府资金使用缺乏统一性，形成“预算 之外有预算、制度之外有制度”的问题。
2012-7-2 15
• 不过，回到公司后，这位产品经理越想越生气， 在征得公司老总的同意后，他在中标结果公布后 的第二天代表公司向当地财政部门提起了投诉。 这位产品经理在投诉中称：4月9日，×政府采购 代理机构发布招标公告，就采购人所需的 ELISPOT分析仪进行公开招标。开标过程中，我 们不仅没享受到应有的待遇，还遭遇了不公平。 • 我公司投标的LISPOT分析仪产品是我们自己生产 的，属于自主创新性的国家自主知识产权产品， 且各项技术参数、售后服务指标以及商务条款都 符合并优于招标文件的要求，投标价格也低于采 购单位后来选定的进口产品的价格。请求监管部 门撤销中标单位的中标资格，并责令代理机构重 新认定我公司的ELISPOT分析仪为中标产品。
2012-7-2 9
• 杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报” 现象，还需要将预算刚性执行的效果直接 与政府官员的考评挂钩，通过激励和约束 机制，强化对预算执行者的监督，尽最大 可能消除预算的“人治”痕迹，克服预算 执行的随意性。 • 将预算编制和执行分开，实行编制和执行 的专业分工，体现编制和执行之间的制衡。 从根本上改变预算管理随意性和软约束， 克服支出结构固化、部门利益刚化、政府 调控弱化的局面。同时，还需要改革国库 管理体制，进一步收紧财政资金收付权限。
2012-7-2 13
完善预算管理监督体系，强化预算的 透明度
• 第二，要探索建立向社会公众定期、定例公布详 细的预算信息的制度，对预算的原则、范围、标 准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算金 额进行公布，扩大广大纳税人对预算管理的知情 权，积极创造条件使人民群众了解预算、参与预 算、监督预算，提高预算的透明度，通过民众的 广泛参与明晰公共财政的“公共”性质。 • 第三，建立一套完整的预算报告、审查、听证、 审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监 督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制 约、公开透明的权力制衡机制，构建人大、政府 审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监 督体系。
2012-7-2
20
• 如违法合同未执行就该撤销
– “上述案例中，招投标过程违反了《政府采购 法》第十条的规定，虽然采购人和中标供应商 已经签订了采购合同，但合同并没有履行。因 此，依据《政府采购供应商投诉处理办法》第 十九条第二款的规定，应撤销这个项目的政府 采购合同，责令重新开展采购活动。”河北省 一位采购办的工作人员说，如果政府采购合同 已经履行了，就得根据《政府采购供应商投诉 处理办法》第十九条第三款的规定：“政府采 购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采 购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担 赔偿责任。”
2012-7-2
4
• 审查监督政府预算，是宪法和法律赋予人 大的重要职权，是人大行使国家权力的重 要体现。要实现预算民主，就要进一步健 全人大的预算监督和审查制度。 • 预算管理制度改革是一项长期、复杂、艰 巨的任务，涉及预算编制、执行、监督等 各环节，需要立法、监督、行政等各部门 协调合作。当前，健全人大的预算监督和 审查制度，推进预算民主，主要需要从四 方面入手：
2012-7-2 10
细化预算内容，强化预算编制的规范 •性 预算编制项目过粗，也是导致预算缺乏刚
性的重要原因，并且也只有细化预算才能 发现预算中存在的问题，才便于在预算编 制过程中及时进行调整，才便于对预算执 行情况进行有效监督。 • 细化预算内容的首要任务是进一步细化支 出科目，将提交人大审议的预算草案细化 到“款”级科目，让人大代表看得懂、看 得清预算。预算中详细明确部门在每一阶 段的具体职责，财政支出规模和需要达到 的目标。
• 要逐步建立以零基预算和绩效预算为主体的预算 编制体系，重视资金的实际使用效果，转变重投 入轻产出、重数量轻质量、重速度轻效益的观念， 尝试建立资金跟踪反馈制度，对预算执行结果展 开绩效评估，依照评估结果，调整编制后续预算 计划。 • 早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，增 强预算的公开性和约束力。延长目前偏短的预算 编制时间，充分听取意见，反复酝酿修改预算草 案，以求提高预算编制的科学性和规范性，增强 可操作性，摆脱“政府给什么看什么，说什么听 什么，报什么批什么”的困境。要约束政府部门 对超收收入较大的“自由裁量权”。
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二、简要分析
• 何为自主创新产品应该明确
– 针对“案例中，某科技有限公司的产品经理声 称自己公司所投的产品属于自主创新的产品， 应该得到优先考虑”这个问题，法律专家提醒， “政府采购自主创新产品目录”还没有公布， 在“政府采购自主创新产品目录”公布前，× 政府采购代理机构在招标文件未明确列入“政 府采购自主创新产品目录”产品评审加分的标 准，并没有违反相关规定。
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• 当地财政部门介入调查后发现，此次采购 中标的供应商所投的产品的确是进口产品。 最终，当地财政部门做出了这样的处理决 定：撤销“……ELISPOT分析仪”的政府 采购合同，责令×政府采购代理机构重新 开展采购活动。 • 透过上述案例，有三个问题值得关注：一、 自主创新产品在何种条件下该优先采购？ 二、采购进口产品该具备怎样的条件？三、 采购活动违法，是不是都得撤销政府采购 合同？
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• 预算民主是完善人大制度，发展民主政治的重要 内容，人大应该把预算审查和监督放在更加重要 的位置。同时，还需要其他相关主体的通力配合， 将公共财政建设成为“阳光财政”。 • 完善预算管理和监管体系首先要进一步完善预算 法，明确和细化人大的预算监督权力，规范人大 审查、辩论、批准、修改、监督预算的具体内容 和流程，财政部门每年应当提前向人大提交预算 草案，预留充裕的时间给人大代表进行充分审议 讨论，将人大的监督“关卡”前移，改变“看不 完、读不懂”的局面，变事后监督为更多的事前 监督，深化监督审查职能。
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• 为此，需要在建设和完善公共财政体制过 程中，扩大预算编制范围，通过进一步清 理收费项目，将非税收入纳入预算内，建 立社会保障预算，完善国有资本经营预算 制度，加强金融国有资产的管理等措施， 建立覆盖整个政府收支的完整预算体系。 要逐步退出财政对竞争性、经营性领域的 投入，将有限的财政资金主要用于满足社 会公共需要。
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案例一：杜绝财政乱花钱需推进 预算民主
• ―杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报” 现象，需要将预算刚性执行的效果直接与 政府官员的考评挂钩。 • 要探索建立向社会公众定期、定例公布详 细的预算信息的制度，扩大广大纳税人对 预算管理的知情权。” • 建立公共财政体制是我国财政体制改革的 方向，公共财政“取之于民、用之于民” 的本质，决定了在该体制下政府所有收入 的取得从根本上必须获得人民的同意，政 府所有支出必须遵照人民的意愿来安排并 接受人民的监督。
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提高预算管理的约束力，强化预算刚 •性 软预算约束是我国预算制度的痼疾，人大对政府
预算的监督往往“程序合法，实质虚置”，部分 项目预算与决算的偏差过大的问题依然存在。 • 强化预算约束力最有效的方式，是提高预算的法 律地位，遵循预算法定原则，以法治财，强化法 制约束，减少行政干预，将预算管理监督各环节 全部纳入法制化和规范化管理的轨道，使预算过 程成为确立法律约束的过程，预算经人大通过后， 就应成为法律性文件，其权威性和严肃性应当给 予充分的维护，不经法定程序，政府各部门无权 自行调整。
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• 符合条件才能采购进口产品
– 云南某律师事务所的姜律师指出，根据《政府 采购法》第十条的规定，政府采购应当采购本 国货物、工程和服务。只有“需要采购的货物、 工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以 合理的商业条件获取的；为在中国境外使用而 进行采购的；其他法律、行政法规另有规定的” 才能采购进口产品。“支持民族产业、支持民 族品牌是每个国人都应该做的，更何况还是国 家公职人员呢。”一位采购中心的工作人员强 调。
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– 在提醒供应商的同时，法律专家也在呼吁“政 府采购自主创新产品目录”尽快出台。“《自 主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主 创新产品政府采购评审管理办法》、《自主创 新产品政府采购合同管理办法》已经出台一年 多了，但是何为自主创新产品却很难界定，希 望广大供应商所关心的这个问题能得到尽快解 决，希望目录早出来。”某省政府采购管理办 公室副主任如是说。
第十三章案例分析
——国家预算和预算管理体制
• http://www.sina.com.cn 2008年09月06日 06:46 新京报 • 作者：辜胜阻：全国人大常委会委员、民建 中央副主席、武汉大学战略管理研究院院长 • 建立一套完整的预算报告、审查、听证、审 计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和 监督各环节之间形成分工合理、责任明确、 相互制约、公开透明的权力制衡机制，构建 人大、政府审计部门、社会公众共同参与的 多层次的预算监督体系。
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• 预算外资金在体外循环，没有纳入预算内 管理，从而形成了大量公共资金脱离预算 约束的现象，人为缩小了政府的实际预算 规模，强化了部门利益，弱化了规范的外 部监督约束和内部自我约束，加重了社会 经济负担，还为重复建设、挤占挪用、腐 败浪费等行为提供了条件。有专家估计： 2007年各级政府纳入预算的资金是5万多亿， 而实际收入估计是8万多亿。
2012-7-Βιβλιοθήκη Baidu 14
案例二：为何不支持自主创新产 •品 ―‘我们的产品属于自主创新产品，没得到应有的照
顾’姑且不说，但你们采购进口产品也该有个说 法吧？”得知自己所在的公司在ELISPOT分析仪 投标中出局后，某科技有限公司的产品经理非常 恼火地责问×政府采购代理机构的项目负责人。 • 但是这位产品经理并没有得到他想要的回答，代 理机构的项目负责人理直气壮地回答：“你胡扯 什么呀？‘政府采购自主创新产品目录’都还没 有公布，你怎么就知道你们的产品应该优先采 购？”这一问还真把某科技有限公司的产品经理 给问住了。由于无言以对，这位产品经理怏怏地 离开了。
2012-7-2 3
• 预算民主就是政府的收入和支出预算应该 遵循民主原则，使政府所有的收支行为置 于人民的监督之下，按照人民的意志和要 求，公平合理科学地发挥效用。人民代表 大会制度作为实现人民当家作主的政治组 织形式，体现人民意志和维护人民利益， 而预算民主可以从根本上保障广大人民群 众的利益分配权，预算民主是人大民主制 度的坚实基础。
2012-7-2 5
实现全口径政府预算管理，强化预算 的完整性
• 完整性是预算的基本要求，只有完整的 预算才能准确、真实地反映政府活动的 范围和方向，才能为政府统筹考虑其运 行提供全面、可靠的信息。当前，包括 社会保障收入、土地收入、国有资产收 益等大量的预算外资金和制度外资金的 存在，破坏了预算体系的完整性，导致 政府资金使用缺乏统一性，形成“预算 之外有预算、制度之外有制度”的问题。
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• 不过，回到公司后，这位产品经理越想越生气， 在征得公司老总的同意后，他在中标结果公布后 的第二天代表公司向当地财政部门提起了投诉。 这位产品经理在投诉中称：4月9日，×政府采购 代理机构发布招标公告，就采购人所需的 ELISPOT分析仪进行公开招标。开标过程中，我 们不仅没享受到应有的待遇，还遭遇了不公平。 • 我公司投标的LISPOT分析仪产品是我们自己生产 的，属于自主创新性的国家自主知识产权产品， 且各项技术参数、售后服务指标以及商务条款都 符合并优于招标文件的要求，投标价格也低于采 购单位后来选定的进口产品的价格。请求监管部 门撤销中标单位的中标资格，并责令代理机构重 新认定我公司的ELISPOT分析仪为中标产品。
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• 杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报” 现象，还需要将预算刚性执行的效果直接 与政府官员的考评挂钩，通过激励和约束 机制，强化对预算执行者的监督，尽最大 可能消除预算的“人治”痕迹，克服预算 执行的随意性。 • 将预算编制和执行分开，实行编制和执行 的专业分工，体现编制和执行之间的制衡。 从根本上改变预算管理随意性和软约束， 克服支出结构固化、部门利益刚化、政府 调控弱化的局面。同时，还需要改革国库 管理体制，进一步收紧财政资金收付权限。
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完善预算管理监督体系，强化预算的 透明度
• 第二，要探索建立向社会公众定期、定例公布详 细的预算信息的制度，对预算的原则、范围、标 准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算金 额进行公布，扩大广大纳税人对预算管理的知情 权，积极创造条件使人民群众了解预算、参与预 算、监督预算，提高预算的透明度，通过民众的 广泛参与明晰公共财政的“公共”性质。 • 第三，建立一套完整的预算报告、审查、听证、 审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监 督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制 约、公开透明的权力制衡机制，构建人大、政府 审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监 督体系。
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• 如违法合同未执行就该撤销
– “上述案例中，招投标过程违反了《政府采购 法》第十条的规定，虽然采购人和中标供应商 已经签订了采购合同，但合同并没有履行。因 此，依据《政府采购供应商投诉处理办法》第 十九条第二款的规定，应撤销这个项目的政府 采购合同，责令重新开展采购活动。”河北省 一位采购办的工作人员说，如果政府采购合同 已经履行了，就得根据《政府采购供应商投诉 处理办法》第十九条第三款的规定：“政府采 购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采 购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担 赔偿责任。”
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• 审查监督政府预算，是宪法和法律赋予人 大的重要职权，是人大行使国家权力的重 要体现。要实现预算民主，就要进一步健 全人大的预算监督和审查制度。 • 预算管理制度改革是一项长期、复杂、艰 巨的任务，涉及预算编制、执行、监督等 各环节，需要立法、监督、行政等各部门 协调合作。当前，健全人大的预算监督和 审查制度，推进预算民主，主要需要从四 方面入手：
2012-7-2 10
细化预算内容，强化预算编制的规范 •性 预算编制项目过粗，也是导致预算缺乏刚
性的重要原因，并且也只有细化预算才能 发现预算中存在的问题，才便于在预算编 制过程中及时进行调整，才便于对预算执 行情况进行有效监督。 • 细化预算内容的首要任务是进一步细化支 出科目，将提交人大审议的预算草案细化 到“款”级科目，让人大代表看得懂、看 得清预算。预算中详细明确部门在每一阶 段的具体职责，财政支出规模和需要达到 的目标。