旅游法规第九章 旅游资源保护法律制度守则

第九章旅游资源保护法律制度

（刘启云29页22645字）

旅游资源是旅游业的发展基础，一个国家或地区旅游业发展状况主要取决于当地旅游资源的数量、特色和价值以及对旅游资源科学地开发、利用和保护。为了旅游业的健康、持续发展，必须正确处理旅游资源的开发、利用和保护之间的关系。目前，世界各国在大力发展旅游业，充分开发利用旅游资源的同时，也非常重视旅游资源的保护问题，并把其视为旅游业能否持续发展的根本保证。1972年联合国教科文组织通过《世界文化和自然遗产保护公约》，并从1985年开始分批公布了世界遗产目录，强调保护自然和文化遗产对整个人类的重要性。世界旅游组织于1980年发表的《马尼拉宣言》指出，各国的旅游资源，由自然财富和物质财富所构成，对这些资源必须加以有控制地利用，否则将有遭受破坏和毁坏的危险，满足旅游需求不应损害旅游地区人民的社会和经济利益，以及环境和重要的自然资源。所有旅游资源都是人类文化遗产的组成部分，各国和整个国际社会都必须采取必要的步骤加以保护。我国政府十分重视旅游资源的保护工作，1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过、2002年10月28日第九届全国人民代表大会常委会第三十次会议修改通过了《中华人民共和国文物保护法》，2006年国务院发布了《风景名胜区管理条例》，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，1994年9月2日国务发布了《中华人民共和国自然保护区条例》等，使旅游资源的保护逐步走上了法制化的道路。其他相关的法律、法规中也有关于保护旅游资源的相关条款，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《》、《水下文物保护管理条例》、《遗迹保护管理规定》等。各省、自治区、直辖市也根据当地的具体情况发布了相应的地方法规。在法律的保障下，我国旅游资源的保护工作取得了较大的成绩。

第一节旅游资源保护法律概述

一、旅游资源的概念与特点

（一）旅游资源的概念

旅游资源是旅游活动的客体，是满足旅游者旅游愿望的客观存在物。事实证明，一个国家或地区旅游资源的特色、种类、分布状况以及开发和保护水平，直接影响着该国或地区旅游业发展的综合效益以及发展前景。由于旅游业还是一个新兴产业，与其他传统资源相比，旅游资源的内容和构成上都要复杂得多，因此，关于旅游资源概念的定义至今尚未形成统一的认识。中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局2003年2月24日颁布、2003年5月1日实施的中华人民共和国国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB／T18972—2003）和《旅游区（点）质量等级的划分与评定》

（GB／T17775—2003）对旅游资源的定义：旅游资源是指自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。

（二）旅游资源所具备的基本条件

通过以上定义可以发现，构成旅游资源所具备的基本条件有以下三个方面：

1．对旅游者产生吸引力，能激发人们的旅游动机；

2．具有可利用性，随着旅游者旅游爱好和习惯的改变，旅游资源的包容范畴也不断扩大；

3．资源的开发能产生不同的经济效益、社会效益和环境效益。

（三）旅游资源的分类

依据旅游资源的性状，即现存状况、形态、特性、特征，可将其分为两大类。

1．自然资源。包括地文景观、水域风光、生物景观和天象与气候景观四大主类。

2．人文资源。包括遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品和人文活动四大主类。

二、旅游资源保护法律的基本内容

由于旅游资源包括的范围较广，因此，凡是调整旅游资源开发、利用与保护的法律规范统称为旅游资源法。旅游资源保护法规的基本内容主要包括：

（一）规定了旅游资源保护的范围

有关旅游资源保护的法律、法规，首先确定了要保护的范围。如《中华人民共和国文物保护法》第二条规定：在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物受国家保护。

1．具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；

2．与重要历史事件、革命运动和着名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；

3．历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；

4．重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料等；

5．反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。

（二）规定了旅游资源管理机构的职权和任务

为了使有关旅游资源开发、利用、保护的各种法律、法规得到落实，国家设立了专门的旅游资源保护机构，如文物保护机构，风景名胜区管理机构、自然保护区管理机构、环境保护机构等，对这些机构的组织、职权和任务，都在相应的法律、法规中作出了明确的规定。

（三）规定了旅游资源保护的原则

旅游资源保护法明确规定了旅游资源开发、利用和保护的原则。任何与旅游资源事务有关的单位，都应严格遵守这些原则。如对风景名胜区、文物评定等级和分级管理的原则；保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的原则；各级人民政府制定城乡建没规划时，事先要由城市规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区各级文物保护单位的保护措施，纳入规划等等。

（四）规定了各级旅游资源管理机构和旅游者的义务

旅游资源各级主管机构和旅游者在享有开发利用旅游资源权利的同时，必须承担相应的保护义务。如风景名胜区内的居民和旅游者应当爱护风景名胜区内的景物、村庄、植物、野生动物和各项设施，遵守有关法规和规章制度。随着改革开放的深化和我国旅游业的发展，愈来愈多的外国旅游者进入我国，他们在中国境内也必须遵守中国关于旅游资源和环境保护方面的法律、法规。如《中华人民共和国环境保护法》规定：“凡进入或经过中国领土、领水、领空的外国航空器、船舶、车辆、物资、生物等都必须遵守本法及其他有关规定。”这样，便可较为有效地防止外来因素对中国旅游资源和环境的破坏。

（五）法律责任

为了保证有关法律、法规的实施，对违反法律、法规的规定，破坏旅游资源或保护旅游资源失职者，都规定有相应的处罚，违反法律规定的义务时，要承担相应的法律责任。在我国，承担法律责任的方式主要民事责任、刑事责任、等。

第二节自然资源的保护与管理法律制度

一、风景名胜区的保护与管理法律制度

（一）风景名胜区的界定

1．风景名胜区的概念

关于风景区的称谓，我国一度曾比较混乱，叫法较多，如自然风景区、旅游风景区、风景游览区、风景旅游区、风景保护区等。2006年12月1日，国务院颁布实施的《风景名胜区管理条例》规定了“风景名胜区”的特有含义：具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。这是从立法的角度对风景名胜区所做的概括和界定。

2．风景名胜区的功能

（1）生态功能。风景区有保护自然资源、维护生态平衡、防止自然灾害等生态防护功能。首先，保护生物的遗传多样性。设立风景名胜区具有保存大自然物种，保护有代表性的动植物种群，并提供作为基因库的功能。其次，提供了保护性的环境。一般风景名胜区内生态系统成熟，甚至包括高级别的生物群落，其对调节近地小气候，维持二氧化碳与氧气的动态平衡，对生态环境和防风防灾，都有重要的意义。

（2）游憩功能。风景名胜区有良好的生态环境，有美丽的自然风光和丰富的文物古迹，给人提供游憩、陶冶身心、促进人与自然协调发展的游憩健身功能。在景区内可进行的游憩活动包括野外游憩、审美欣赏、科技教育、娱乐体育、休养保健等项目。