粮食安全生产与农业产业结构调整

粮食安全与农业产业结构调整

粮食安全的定义

粮食安全界定为“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、有营养和安全的食物”。从广义上说是指一个国家或一个地区粮食对社会与经济发展提供的保障程度。其内容由两大部分组成，即消费量加储备量。

我国现实粮食生产状况

1996年，我国发表了“中国粮食白皮书”，根据“白皮书对我国2000－2030 年粮食需求预测，2000年，我国总人口达13（亿）的条件下，平均每人消费385公斤粮食，需求粮食5亿吨。2010年，我国总人口达14（亿）的条件下，平均每人消费390公斤粮食，需求粮食5.5亿吨。2030年，我国总人口达16（亿）的条件下，平均每人消费400公斤粮食，需求粮食6.4亿吨。

改革开放26年，中国粮食生产出现过3次供大于求。第一次是1984年，稻谷价格跌到统购价以下，农民的积极性受到极大挫伤。第二次是1990年，国家及时出台了保护价、专项储备等政策。第三次是1996年。每次供大于求之后都带来了更长时间的粮食产量徘徊。在经历7年的粮价低迷之后，去年10月开始中国粮食价格上涨。

现实的情况使人担忧，中国粮食生产从1998年到2000年的3年间，总产减少500多亿公斤，减幅达9.84%。2000年，我国粮食总产4.6268亿吨，2002年，我国粮食播种面积15.91亿亩，总产4.5264亿吨，比2000年又减少2.1%，人均粮食产量为360公斤。两年产量和人均占有均低于“百皮书”预测值。众所周知，在我国人口基数近一二十年不能大幅度下降的情况下，

粮食生产的极不稳定对我国意味什么。

目前我国粮食安全方面存在的问题

1．耕地流失严重，粮食播种面积减少，严重制约了我国粮食生产的持续发展。1996—2002年全国粮食播种面积约减少了上亿亩。近几年来，各地在农业结构调整中，普遍调减了粮食播种面积。连续几年的持续调减，出现了粮食生产的较大滑坡，进而导致了供求关系的失衡。

2．种粮比较收益低，严重挫伤了农民的生产积极性，导致我国粮食生产的徘徊不前。近些年来，由于粮食价格的持续走低，农民种粮的纯收益大幅度降低，甚至出现了亏本现象。这种现象严重挫伤了农民种粮的积极性，导致许多农民弃农经商或外出打工，出现了撂荒的情况。粮价对农民种粮的作用非常明显。1994—1996年国家曾连续大幅度提高粮食收购价格，提价幅度达40％，极大地刺激了农民的种粮积极性。1997年以后，受粮食市场供大于求的影响，粮食价格持续下跌。到2000年，粮食定购价格已降至1994年的水平，而粮食市场价格已低于1994年的水平，农民种粮已基本无利可图。农民对粮价下跌的直接反应就是减少粮食种植面积，改种经济效益较高的其它作物。

3．加入WTO以后，我国农业基础的脆弱性更加突出，我国农业产业化程度较低，生产成本相对较高，农产品特别是粮食在国际市场上竞争能力较弱。国外粮食一旦大量流人国内，必将冲击我国的粮食市场，导致粮食价格的进一步下跌，农民增收将面临更加困难的局面。我国粮食产品在国际市场上已不具有价格竞争优势。

4．粮食消费需求呈刚性增长，并出现多样化的特点，加大了粮食供应的

难度。今后随着农村居民收入逐步增加，对粮食的间接消费量必然增大，从而带动粮食消费总量的增加；此外由于我国各地区生产力发展水平不同，城乡之间、地区之间收入存在着较大的差异，对粮食消费需求又存在着多样性的特点，这又增加了保证粮食供应的难度。

近几年粮食面积和产量减少较多，是多种因素作用的结果。其中既有主动调整的合理因素，也有非正常的因素；既有市场经济法则的作用，也有不少政策和人为因素的影响。突出的有两点：一是乱征滥占耕地，大搞各种开发区、园区，既侵害了农民利益，又损害了粮食生产能力；二是一些地方片面理解农业结构调整，把调整结构与粮食生产对立起来，以为结构调整就是压粮扩经，致使一些地方粮食播种面积大幅度减少。

正确对待粮食安全生产挑战

具体标准因不同国家不同地区的社会与经济发展水平而定。我国根据自己的具体情况划定了三个不同历史阶段的粮食安全标准，即人均占有量温饱阶段为350公斤，小康阶段为400公斤，中等富裕阶段为450公斤。而且每个阶段的粮食自给率不低于95%；社会（国库和民间）储备量联合国的标准按消费量的18%计算，我国因农业人口多，考虑到传统储粮习惯，按30%计算，对粮食工作稍有放松，就可能使粮食供求形势发生逆转。

考虑我国的粮食安全问题应掌握以下基本原则

一是务必要加强农业和粮食的基础地位，从而保证我国粮食产业与国民经济其他产业的协调发展；二是国家要掌握一定的粮食控制权，对粮食储备、进出口和粮食一级市场应保持必要的控制力；三是要切实保护和提高粮食生产能力，保持我国粮食基本自给的水平；四是要保证在我国让每一个家庭、

每一个人都有饭吃；五是我国生产和市场供应的粮食与其它食品要符合卫生质量标准；六是积极利用国际粮食市场，通过粮食进出口来有效调节国内市场的供求平衡。

保护和提高粮食生产能力，确保国家粮食安全

粮食问题是关系经济安全和国计民生的重大战略问题。党中央、国务院对此高度重视，胡锦涛同志、温家宝同志多次强调粮食安全问题。２００３年１０月国务院还专门召开了农业和粮食工作会议，明确了确保粮食安全的指导思想和基本原则，提出了重大政策措施。

经过多年艰苦努力，我国在上世纪９０年代中期粮食生产能力达到了１万亿斤的水平，实现了粮食供求基本平衡的历史性跨越。正是有了这个前提，我们才有条件推进农业和农村经济结构的战略性调整，才有基础实现国民经济的持续快速协调健康发展和社会稳定。当前总的看，我国粮食供求形势是好的，当年产量加上现有库存仍然是供大于求的格局，市场供给是有保证的。现在强调粮食安全，并不是说粮食安全出了问题，而是要防范和消除影响粮食安全的隐患，未雨绸缪，防患于未然。必须清醒地看到，一些影响粮食安全的因素和苗头已经出现，粮食供求关系正在发生变化。如果这些问题任其发展下去，加上目前粮食市场信号的放大效应，各地各方面粮食购销的同步效应，以及粮食生产的滞后效应的影响，就会危及我国的粮食安全，就会对国民经济发展全局产生重大不利影响。

确保我国粮食安全生产的措施

1．必须坚定不移地贯彻“农业是国民经济的基础”的方针，始终把农业放在经济工作的首位。坚持农业特别是粮食生产在国民经济中的基础地位，

是维护国家粮食安全的重要保证。

2．遏制耕地锐减的势头。为了支持经济的外延发展，牺牲一部分耕地是必要的，也是难免的。但如果耕地递减速度过快，面积减少过大，将直接对粮食安全生产构成威胁，必须引起警惕。

3．科学调整粮经作物比例。为了确保粮食安全生产，又不至影响农业结构调整，在种植结构调整上，应因地制宜，分类指导。在确保粮食安全生产的前提下，最大限度地减少粮食种植面积，发展高效经济作物。粮食生产走标准化、专用化、规模化的道路，促进粮食安全生产。

4．发展农业科技。提高现有耕地单位面积产量，通过改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等工程和生物措施，以达到提高粮食生产的目的。同时给农业结构调整留出更多的空间，以提高农业效益，增加农民收入。

要加快现有农业科技成果的转化，推进农科教统筹结合，加强农业技术推广机构和队伍的建设，充分发挥其作用。要大力推广生态农业、优质高效农业等现代农业生产模式，并为广大农民提供技术指导。要运用科技成果保护农业环境，减少对环境的污染，减少农业资源的流失与耗竭。要建立粮食安全的技术保障体系，完善良种繁育、引进、推广体系，提高品质育种和良种覆盖水平，推广病虫害综合防治、科学施肥、节水灌溉和旱作农业配套技术。近期要重点解决水资源缺乏问题，大力发展旱作农业，提高水资源利用效率。

5．稳定农村政策，保护农民种粮的积极性。认真执行粮食保护价收购政策，保护粮农利益，通过税收调节或其它方式给粮食生产以适当补偿，确保

粮食安全生产。

6．增加农业投入，改善农业生产条件，提高粮食安全生产能力。增加农业投入，主要是指增加财政对农业的投入，加强农田基础设施建设，以改善农业的生产条件，增加农业科技投入，以提高粮食安全生产水平。

7．加快推进我国农业产业化进程，实现农业生产方式的根本转变。所谓农业产业化，是指以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以当地农民的支柱产业和主导产业为依托，通过生产要素的重组，实现农业生产专业化、经营一体化、管理企业化、技术资金投入集约化和服务社会化。我国粮食生产集约化程度低，经营粗放，高投入、低产出，这是造成种粮经济效益低下的根本原因。实施农业产业化，通过种养加、产供销、贸工农一体化经营的途径，解决农工商分离、产供销脱节的问题，从而把千家万户的农业生产与千变万化的市场衔接起来，以适应市场经济发展对农业生产增长方式转变的要求，要以发展特色农业和订单农业为突破口，大力优化农业区域结构、主导产业结构及农产品品种结构。粮食生产要发挥比较优势，优化资源配置，建立各种不同的生产基地。

农业产业结构调整

农业结构调整的现实意义是根据消费需求的变化和资源、技术、社会条件的不同，对农业生产结构和布局的调整，实现农业可持续发展和城乡经济协调发展，其目的在于优化农业生产，提高农民收入，促进农村经济乃至整个国民经济发展。

现阶段，我国农业面临的困境与挑战

当前，我国农业发展进入了一个新的时期，农业和农村经济结构不合理、农业整体效益不高等问题，已成为制约新阶段农业和农村经济发展的主要问题。加快农业和农村经济结构的战略性调整，已成为现阶段农业和农村经济工作的中心。大力推进农业结构战略性调整，是中央在科学分析我国农业和农村经济发展阶段性变化的基础上面向国民经济发展全局，作出的重大决策。

虽然农业结构调整取得了显著的成效，但依然是初步的、阶段性的。农业结构不合理、农产品市场竞争力不强、农业效益不高、农民增收困难的状况还没有根本改变。

改革开放20多年来，我国农业获得了长足的发展，进入20世纪90年代后半期，在产品供求关系、生产目标、增长方式等方面都出现了显著变化，使我国农业面临着新的问题与挑战。

1．农村产业结构不合理，农民收入增长缓慢

在上世纪90年代后期，我国出现了农产品卖难、价格下跌、农民收入增长缓慢的新情况。产生农民增产不增收，收入增长缓慢的重要原因就是农村产业结构和产品结构不合理，表现在：（1）我国农村产业结构中第一产业比重大、种植业比重大的格局虽经过几年调整，仍未有较大的改观。（2）农村第二、三产业相对不发达，农产品加工转化增值率低。目前，我国农产品的综合价格已经很高，有些品种单价已经高出国际市场价格许多，靠提价增收已无空间，相当多的农产品由于成本高、质量差，难以满足市场的需要，形成低水平的供大于求，造成大量积压，引发农产品卖难，致使价格下跌；而现代人们追求更好的口感和观感、更高营养价值、更有利于健康的优质、绿色无公害农产品却相对不足。

2．资源与市场的双重约束

目前，我国农业发展由资源约束变成资源和需求双重约束。农业生产是在自然中进行的，严格地受土地、水分、热量等自然条件的约束。我国国土辽阔，气候类型复杂多样，农业自然资源总量丰富，但人均占有量相对不足。加之水资源时空分布的不平衡性，严重地束缚着我国农业发展。我国农业自然资源的相对匮乏，尤其在现有的技术和农业基础设施条件下，南方的地少与北方的水少，开发利用的强度已经达到了极限，农业大幅度增产的余地很小，即我国农业自然资源相对不足，对我国农业的深层发展构成了制约。

另外，农业产品的品质不适应市场需求的矛盾也越来越突出。长期形成的重数量增长、轻品质优化的农业增长模式，明显受到了需求的制约。我国农产品供求格局发生了重大变化，长期短缺、限量供应的紧张状态已基本结束，开始进入总量基本平衡、丰年有余，单一的资源约束变为资源与市场双重约束的新阶段。

3．农业生态环境日趋严酷

长期以来，我国农业是在“以粮为纲“的主导思想下发展起来的，过去粮食产量成为唯一的追求目标，传统落后的耕作方式和对农业自然资源的粗放经营，带来农业生态环境的恶化。我国农业生态环境问题主要表现为环境污染、耕地质量下降、“三化”严重、干早缺水、水土流失加剧和自然灾害日益严重等。例如，盲目的和非科学地增投化肥，超过农作物的需要和土地负载能力，不但提高了农产品生产成本，浪费了生产资料，而且也造成水体、土壤和环境污染，导致土地板结、农作物减产、牲畜发育不良等后果。另外，大量除草剂、塑料农膜的使用，也加剧环境和耕地质量的下降。

4．农业劳动者素质低下，剩余劳力越来越多

我国农业劳动力整体素质不高，目前3．4亿从事农业的劳动者中，文盲与半文盲占24．99％，小学文化程度占38．4％，初中毕业程度占29．37％。这种状况就造成了农民掌握科技知识和应用新技术的能力不强，难以适应知识含量较高的工作，只能从事初级的、粗放的、技术含量低的生产。

而且，我国农村剩余劳力越来越多，其原因：（1）我国人多地少，农村就业结构仍以第一产业为主，第二、三产业发展很慢，致使农村本身就业空间狭窄。（2）过去吸纳了大量农村劳力的乡镇企业，正经历着结构调整的阵痛，关停并转了一批经济效益差、浪费资源、污染环境的乡镇企业，所以使处于调整中的乡镇企业吸纳农村劳动力的能力有所下降。（3）国家也正在进行工业结构调整，实行减员增效，不少企业工人下岗，城市剩余劳力增加，也使得一部分进城打工的农村劳力重返故土。随着我国人口规模的扩大和农业劳动生产率的提高，农村剩余劳力越来越多，单靠仅有的土地从事第一产业不可能吸收如此庞大的农村劳力。

5．加入WTO，国际市场直接影响农产品供求变化

我国已正式成为世界贸易组织成员之一，随着经济全球化的进一步发展，农业面对国际农产品市场越来越大的竞争力。1999年，我国农产品收购价格指数相当于1995年的80．3％，但粮油等大宗农产品价格仍高于国际市场，如小麦、玉米、大米筹大宗产品的国内价格已高于国际市场价格2－7 成；同时，我国农产品质量又不高，缺乏竞争力。加入WTO后，随着我国农产品市场的进一步开放、关税的降低，在一定程度上意味着国内市场就等同于国际市场，这就要求农产品生产的品种、规格、质量同国际市场接轨，即农

产品面临着国内市场国际化的竞争，从而使得农产品市场的竞争更趋激烈，农业生产来自于国际市场的压力明显增大。

农村产业结构调整的目标和基本原则

要实现我国农业可持续发展，关键在于对传统农业产业结构的调整，提高农业增长的结构变动效益。我国农业和农村经济结构调整的基本目标应是：（1）保持农业生产稳定增长，提高食物生产和保障食物安全；（2）实现农产品供求总量基本平衡，农产品的品种、品质适应市场需求；（3）通过发展农村第二、第三产业经济、发展优质高效农业，改变农村贫困落后面貌；（4）保护和改善农业生态环境，合理、持续地利用自然资源，以满足逐年增长的国民经济发展和人民生活的需要。

传统的农业和农村经济结构调整是指数量或面积上的比例关系变动，这一思路在计划经济体制下是有作用的。随着我国社会主义市场经济结构体制的建立和逐步完善，并考虑市场经济的内在要求，农业和农村经济结构的调整必须考虑以下基本原则：

1．市场导向原则

要遵循市场经济规律，把符合市场要求作为农业结构调整的出发点和落脚点，既要适应农产品市场的现实需求，又要注意研究预测潜在的和未来的市场需求；既满足社会对农产品的基本数量需求，又满足多层次、优质多样化的需求；既要适应国内农产品市场的需求，又要研究分析国际市场的需求，发展适销对路的农产品。

2．效益最大化原则

由区域内自求平衡逐步向发挥区位优势、形成区域间专业分工协作转变；由单纯的种植业向种植、养殖、加工、销售一体化转变，提高农产品的附加值，积极发展农村第二、第三产业，实现农业增效和农民增收。

3．依靠科技原则

科技对农村结构调整具有关键作用。实现农业提质增效，最根本的是加快农业科技成果推广转化步伐，在优化品种、品质结构上求得突破，实现农业粗放经营向集约经营转变，传统农业向现代农业转变，资源利用从粗放向精深加工转变，使科技进步成为优化产业结构的主要推动力。

4．发挥优势原则

要使农产品在日益激烈的市场竞争中占有一席之地，必须发挥好资源优势、产业优势。针对我国耕地、水资源短缺状况，调整和压缩耗耕地、耗水资源的农业，发展劳动密集型和科技密集型农业，发展一批主导产业和支柱产业，推进专业化分工和区域经济发展。

5．可持续发展原则

实现农业农村经济健康稳定发展，不仅要解决好当前经济发展和农民增收问题，而且要着眼于农业长远利益，有效地利用、配置、保护农业资源，改善农业生产条件，实现农业发展与资源开发、环境保护的协调统一，提高农民生活质量，促进农业可持续发展。

调整农村产业结构、实现农业可持续发展的措施

新一轮的结构调整，不是一般的适应性调整，不是简单地多种什么、少种什么的问题，而是要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，走精细化、集约化、产业化的道路，向农

业发展的广度和深度进军，不断开拓农业增效增收的空间，实现农业的可持续发展和城乡经济的协调发展。

1．调整农业生产结构，提高农产品质量

农业生产结构的调整，要坚持以市场为导向，调整农业生产、品种和品质结构。（1）调整大农业结构，重点是发展畜牧业、水产养殖业、水果业。调整种植业结构，要在保证粮食面积相对稳定、主攻单产、增加总产的前提下，大力发展经济作物和瓜果、花卉等高效作物，扩大种植面积，提高亩产值、亩效益。（2）调整品种结构。要立足市场需求，淘汰产量低、品质差的老品种，发展适销对路的高产优质新品种。（3）调整品质结构。大力发展优质农业，重点发展名特优产品和精细特色农业产品，实施绿色农业战略，发展绿色食品，包括发展无公害粮、油和蔬菜、畜禽、水产品及其加工食品。同时要积极发展新型企业，如观光农业、休闲农业、生态农业、创汇农业、标准农业等。

2．实施科教兴国战略，提高农业现代化水平

我国是一个农业资源人均占有量十分短缺的国家，人均耕地、林地、草地和水资源只相当于世界平均水平的1／3、1／8、1／3和1／4。在今后相当长的时期内，我国人增地减的矛盾不可能逆转，人民生活和经济发展对农产品需求的增长不可能逆转。我国农业不可能走依靠大量消耗资源的粗放经营的路子，必须依靠科技进步，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。目前，农产品市场的竞争实际上就是品种、质量的竞争，是科技含量的竞争。要在竞争中取胜，必须依靠科技，提高农产品的产量和质量，走集约经营的路子。

要推动我国农业科技革命，提高农业现代化水平，这就要求：（1）加大农业科技投入，加强农业科技队伍建设，提高科技人员的生活待遇，改善科研条件，充分调动广大科技人员的积极性，逐步建立具有世界先进水平的农业科技创新体系，开发优质新品种，提高农业科技竞争能力。（2）加速农业科技成果转化，推广普及成熟适用农业技术等示范技术。（3）加强农业科技教育培训，举办各种类型的农业技术培训班，兴建农民技术学校，发展农业实用技术培训，为农民了解农产品、提高素质创造条件。

3．积极发展农产品加工业，实现多次增值增利

目前，我国农业和农村经济效益低，主要低在农产品加工滞后，农产品加工转化增值率低。我国农产品是进行粗加工或根本没有进行加工就直接进入市场，势必造成竞争能力不强、价格低，影响农民收入。

随着农村经济的发展，农产品加工业将成为最有前途的产业之一。我国农村产业结构的调整中必须积极发展农产品加工业，使之成为农村经济新的增长点，成为国民经济的一大支柱产业。各地要围绕本地主导产业，有计划地办好各种类型的加工企业。乡镇工业要重点发展以农副产品为主要来源的加工业并加强与科研单位、国有企业、外商的联合，形成一批大中型企业和企业集团，把农产品加工业发展壮大起来。

4．积极发展农村第二、第三产业，加快农村劳动力转移

我国人多地少，大量劳动力滞留于种植业，大量人口滞留于农村，这是造成农业劳动生产率低、农民收入低的重要原因，也是农民收入水平低于其他产业的根本原因。从农村经济角度来看，农村第一、第二产业的发展程度，决定着农村经济发展水平。因此，农村产业结构的调整，要以农业为基础，

大力发展农副产品加工业，特别是食品加工业和以农产品储藏、运输、销售为主的服务业。同时，大力发展第三产业，包括旅游业、商业、运输业、饮食服务业等劳动密集型产业，开拓农村非农产业的就业空间。只有大批农村劳动力转移到非农产业，大批农村人口转移到城镇，才能真正提高农业劳动生产率和农民收入，实现农业和农村现代化。

5．改善农业生态环境，逐步提高环境承载力

良好的农业生态环境是我国农业可持续发展的基础，而以土壤为标志的我国农业生态环境恶化已经到了临界点。农业结构调整、农民生活水平提高不应以牺牲农村环境为代价。在长期发展中，生态环境恶化与贫困一直是一对恶性循环的互为因果的关系。吸取发展历史上众多经验和教训，必须从现在起，做到农村产业结构调整的生态化。为此，必需加大环境保护和治理力度，加强生态建设，遏制生态恶化。防止不合理使用化肥、农药、农膜和超标污灌所带来的化学污染和其他面源污染，摈弃那种高消费、高投入、高污染和高浪费的发展模式，推行依靠科技进步和提高劳动者素质来促进经济发展的新模式，进而减少经济发展对资源的依靠，缓解对环境的压力。同时，根据生态建设的需要，加强相应的科学研究与科学规划，通过各种先进适用技术的推广，引导农民改变传统落后的耕作方式，扬长避短，合理选择适合各地特点的优势资源开发和综合利用，加快发展具有地方特色的农牧业、水产业和经济作物产业，从根本上改变农业产业结构，促进自然资源的综合利用和合理开发，提高资源利用率，实现生态建设和经济发展的有机结合，逐步改善我国的农业生态环境，提高环境承载力。

粮食安全与农业产业结构调整的关系：

粮食安全与农业结构调整本质上讲都是需要同样土地禀赋资源的农业生产，只是生产类型侧重点的不同，一方面的发展必定会占用另一方面的资源，本质上就是不易协调的一对矛盾。对于突发性灾难而言，粮食生产的意义比结构调整更为重要，安全比调整更为需要。解决农产品卖难和农民增收困难的农业产业结构调整确实与我国粮食安全存在“所需资源的稀却性与冲突性”和“粮食安全生产与产业结构调整协调的艰巨性”。但是，无论如何，粮食安全是第一位的，结构调整是第二位的。结构调整是粮食生产的高级阶段，没有粮食的安全生产，结构调整便是无源之水。

农业结构调整问题与粮食安全问题是紧密相连的，特别是在粮食主产区，可以说是一个问题的两个方面。这两者的关系处理得好，就可以相互促进、相得益彰；处理不好，两者就会产生矛盾，相互制约。我们要把搞好农业产业结构调整、促进农民增收和发展粮食生产有机统一起来，统筹兼顾，及早谋划，强化措施，主动应对，既要千方百计增加农民收入，又要下大力气保护和提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

两者的矛盾：

农业结构调整是适应我国社会主义市场经济体制不断推进与完善和应对加入WTO的实际需要，是提高农业经济效益，增加农民收入的客观需要，是配合满足城乡人们生活水平不断提高，丰富人民生活，提升生活质量的必然选择。但是，在推进农业结构调整的过程中，由于种粮的经济效益低，必然会带来粮田面积不断减少的趋势。今年的粮价上涨，形成的原因虽是多方面的，但几年来农业结构调整中粮田面积调减的效应正是其中的重要原因之

一。一方面要坚定不移地推进农业结构调整，一方面要确保粮食安全，这正是我们所面临的矛盾。

解决的办法

要把结构调整和粮食生产统一起来

着眼于提高质量效益，着眼于全面调整，着眼于提高科技含量，不能把粮食生产同结构调整对立起来，片面把结构调整理解为压缩粮食生产，减少粮田面积，必须坚决纠正有些地区在农业结构调整中，只顾眼前利益，随意改变基本农田用途的错误做法。实际上，调优粮食品种，提高粮食品质，发展绿色无公害食品，扩大粮食加工转化等，既是农业结构调整的重要内容，也是增加农民收入的重要途径。

积极调整农业结构，是近年来我国发展农业、农村经济的重要政策。目前个别地方存在的片面理解农业结构调整、单纯强调发展粮食的现象。为此，要转变认识，予以正确处理，既要努力发展粮食生产，稳定粮食供给，为国家粮食安全奠定基础；又要抓好农业结构调整，充分利用当地资源，因地制宜地发展优势农产品，为农民增收创造条件。

农业结构调整不能简单地理解为“压粮扩经”，要由传统的单一粮食观向多元化食物观转变，统筹考虑粮食与畜牧水产品和蔬菜水果等替代关系，适应膳食结构变化，全面满足人们对食物的需求。粮食安全生产涉及国家安全和经济社会稳定，要努力保护和提高粮食综合生产能力。协调好粮食安全生产与农业结构调整的关系，无论如何，粮食安全生产是第一位的，农业结构调整是第二位的。结构调整是粮食生产的高级阶段，没有粮食的安全生产，结构调整便是无源之水。

农业结构调整并不是简单的播种面积、作物品种的调整，而是要在结构调整中使整个农业的竞争能力、经济效益上一个台阶。目前，中国农业结构调整中发展最快的是畜禽、水产等产业，但没有足够的粮食作为基础，结构就无法调整。各地必须对粮食在统筹城乡、工农协调发展中的战略作用有清醒的认识，绝不能把强调粮食生产与结构调整对立起来，“只有吃饱饭才能够进行结构调整”。

我国要树立新的粮食安全观，同时按比较优势进行农业生产的结构调整，这将有利于进一步加强我国的粮食安全保障。

国际大环境决定我国大部分时间处在和平发展时期，从客观角度来看，实现粮食安全决不能单纯通过自给来保障粮食安全，而是在合理成本的基础上，从粮食自给率、粮食国际贸易的可行性、粮食储备等方面来综合考虑。国家粮食安全的程度，不是取决于粮食自给率，而是取决于国家安全的程度，取决于国家的综合实力，取决于国家保证国民充足的粮食供应的能力，取决于国家获取粮食的能力，特别是在非常态情况下获取粮食的能力，取决于国际政治因素是否对我国有利。以“国家获取粮食的能力”为原则，将能使我国更有效地利用国内、国际两个市场，两种资源，参与国际分工，享受国际贸易带来的福利，而不再单单强调必须种植多少亿亩粮食；也不是盲目依赖国际市场进口，而是理性、客观地分析国际政治因素、我国获取粮食的能力之后，决定我国粮食供给在粮食自给率、国际贸易、粮食储备中所占的比重。

此外，还要按比较优势进行农业生产的结构调整。农业结构调整是一项系统工程，既要重视粮食生产，又要考虑农民增收和生态安全。因此，要运用市场机制，按照比较优势进行资源配置以及分工合作，在西部生态脆弱区

应退耕还林、还草，大力发展林、草、畜牧业。东部沿海经济发达地区应大力发展高值、出口创汇型特色农业。中部粮食主产区应发挥粮食生产优势，依靠科技进步，强化粮食生产，规模经营。同时，改革国家粮食政策，使农民增产增收，调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全。

要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，继续按照优质、高产、高效、生态、安全的原则，走精细化、集约化、产业化的道路。要依靠现代科技改造传统农业，把我国精耕细作的传统与现代技术结合起来，发展新型劳动密集型产业，变劳动力“包袱”为财富，让有限的土地等农业资源得到充分利用，发挥出更好的效益。要适应市场抓调整，不断满足国内外市场日益增长的优质化、多样化需求，积极扩大优势农产品出口，提高农产品市场占有率；要突出特色抓调整，做大特色产品，做强特色产业，提高农产品市场竞争力；要围绕加工抓调整，建好生产基地，壮大龙头企业，提高农产品附加值。

积极发展农业产业化经营。农业产业化经营，既是农村经济组织创新的有效形式，又是农村产业结构调整的带动力量；既是增加农民收入的重要渠道，又是推进农业区域化、专业化和提高农产品质量的有效途径，也是促进农村工业化和城镇化发展的重要载体。要落实有关政策，加大支持力度，培育和壮大龙头企业。龙头企业是农民走向市场的依托，是新型的市场竞争主体。从某种意义上说，农户找到了龙头企业，就是找到了市场。要切实增强龙头企业的带动能力和市场竞争能力，不断完善企业和农户“风险共担、利益共享”的机制。

对我国粮食安全和农业结构调整的政策建议

首先，农业生产要以粮食安全为主要目的，在确保粮食安全的前提下，进行结构调整。

第一、依法保护基本农田，确保主要农产品、特别是粮食的供给能力，确保粮食生产的大致平衡。根据我国“中国粮食白皮书”预测计划（“在正常年份粮食自给率不低于95％）的前提下：①粮食的播种面积：稳定在1.1亿hm2 ；②提高粮食单产：保证粮食单产在1996－2010年之间每年递增l％，2010－2030年之间每年递增0.7％（注：过去46年之间，中国粮食单产的年递增率为3.1％）；③保证粮食单产增加的措施：增加灌溉面积，增加化肥等农用物资的投入，普及、更新优良品种，提高农民的技术水平等。依靠科学技术实现和确保我国粮食大致平衡。第二、加强国家储备粮基地建设，确保灾难发生后的粮食应急供给能力。第三、加强建设我国农村地区的公共管理和公共危机管理系统，包括构建农业和农村危机的评价指标体系；农业和农村危机的预测和预警体系；农业和农村危机信息处理和信息披露机制；危机损失评估体系、控制体系、补偿机制、保险体系、危机公共管理与协调体系、公共预算投资体系等，以降低突发性灾难所造成的人员和经济损失；同时能够评估危机可能产生的风险、损失，提高农村抗灾自救能力。第四、直接补贴粮食生产者。包括正常条件下的补贴和危机状况下的补贴。第五、加快农民生产组织发展，提高粮食生产能力和粮食生产效益。第六、促进我国农业生产集约化规模化发展，变革农村农业生产方式。

其次，依靠科学技术，实施粮食安全与结构调整有效整合。第一、提高现有耕地单位面积产量。通过改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等工程和生物措施，以达到提高粮食生产的目的。第二、开

发后备耕地资源，扩大耕地面积。弥补结构调整用地。第三、利用非粮食食物资源潜力，提高我国农业结构调整的能力和方式。比如，我国水域、草原、山地资源丰富，开发潜力巨大。据统计，全国1747万公顷内陆水域中，可供养殖的水面675万公顷，目前利用率仅为69％；可供养鱼的稻田670万公顷，利用率仅为15％；海水可养殖面积260万公顷，利用率仅为28％。努力提高现有水域的生产能力，保持水产品继续快速增长是产业结构调整的重要举措。又如，我国现有草地面积3.9亿公顷，其中可利用面积3.2亿公顷，居世界第三位，若将其中的大部分建设成人工草场，提高草原畜牧业集约化水平，就能增加大量的畜产品。还有中国山区面积占国土总面积的70％，具有发展木本食物的良好条件，增加木本食物的前景也十分广阔。第四、合理设计和计算农业结构调整和粮食安全生产协调发展指标体系，包括土地产出率，劳动生产率，市场竞争率，流通加工率，粮食自给率，粮食商品率，粮食资源与生态环境保护率。

二、坚持稳粮调结构，千方百计增加农民收入

随着我市农业和农村经济发展进入新的发展阶段，出现了一些新情况和新问题，但最主要的、必须引起高度重视的就是农民增收问题。增加农民收入是整个农业和农村经济工作的出发点和落脚点，不仅关系到农村的发展、稳定和农民生活水平的提高，更关系到国民经济发展的全局。增加农民收入，在新的阶段必须有新的思路，采取多种途径、多种办法，努力开辟新的渠道，拓展新的空间，其中最直接、最有效的途径就是对农业和农村经济结构进行战略性调整。去年，在全国大范围出现主要农产品市场低迷、农产品价格下滑、农民增收难度加大的情况下，我市农民人均纯收入仍保持了4.96％的较