中国产业结构的现状

中国产业结构的现状

建国后，尤其是改革开放20多年以来，中国的产业发展实现了由少到多，由弱到较强的转变，产业结构的变化也基本符合世界产业结构演进的一般规律。在我国产业结构的变化过程中，产业结构政策绩效如何，在新的开放经济条件下产业结构政策作用的空间有多大，其未来走向是什么，都是急待解决的重大理论和实践课题。本文在对中国过去产业结构政策绩效进行实证分析的基础上，探讨了在WTO背景下未来中国产业结构政策的走向。

一、中国产业结构政策绩效分析

中国产业结构政策始于第一个“五年计划”时期，当时中国基本上遵循了苏联模式，选择了重工业优先发展的产业发展战略。政府利用严格的价格管制、强制命令等行政手段优先将稀缺资源配置到重工业部门，使得重工业迅速建立和发展起来。这在当时严酷的国际政治经济背景下是符合历史和逻辑的必然选择，也为我国在短期内建立起完备的工业体系奠定了经济技术基础。但是，重工业的超前发展也造成了产业结构的严重失衡，制约了中国经济长期增长的速度和质量。

到上个世纪70年代末期，中国进入改革开放时期时，产业结构失衡问题已经十分严重。为了矫正畸形的产业结构，协调各产业部分的发展，政府在进行农村经济体制改革的同时，先后出台了轻纺工业优先发展政策、促进“短线”的基础设施和基础产业发展的政策和限制“长线”的加工工业发展的政策。从这些政策实施的结果看，促进农业和轻纺工业发展的政策效果显著。到1982年，我国粮食和工业消费品长期供应紧张的状况已有根本改变；促进“短线”产业和抑制“长线”发展的政策效果就十分有限了。在整个80年代，尽管国家鼓励向基础设施和基础产业投资并在资金、物资、能源、交通等方面进行扶植，但基础设施和基础产业的发展却始终滞后于国民经济的发展，其“瓶颈”状况并没有得到根本扭转；相反，国家限制发展的生产能力过剩的加工工业却不断以惊人的速度增长

在产业结构失衡状况有了一定程度的缓解之后，国家在继续坚持执行“促短限长”的结构调整政策的同时，开始重视产业结构升级问题。在第七个五年计划中，政府明确提出了“有重点地开发知识密集和技术密集产品，努力开拓新的生产领域，有计划地促进新兴产业的形成和发展”及“运用新技术改造传统产业”。从“七五”计划执行的结果看，结构失衡问题依然严重，新兴产业的建立和传统产业的技术改造的进展十分缓慢，产业政策目标基本没有达到，以至于“八五”产业发展规划与“七五”极为相似。90年代初期，受邓小平南巡讲话的鼓舞，全国掀起了新一轮的投资热潮，加工工业因其经济技术特性成为主要的投资领域，规模小、技术含量低的中小加工企业迅速大量涌现，“八五”产业发展规划不仅没有得到执行，而且加重了业已存在的产业结构失衡、产业低度化和分散化等问题。在这种情况下，国家被迫运用行政手段对经济进行全面调整，以实现国民经济“软着陆”。

“九五”期间，我国在成功实现国家经济“软着陆”的同时，产业结构的调整和升级也取得了一定的进展。突出表现为一般加工工业在制造业中的比重有所下降，而技术相对密集产业的比重有所上升，尤其是技术密集度高和具有高新技术产业特征的医药制造业、电气机械及器材制造业、电子及通讯设备制造业的比重明显上升。1999年电子及通讯设备制造业在制造业的比重已高达8%。2000年电子及通讯设备制造业的销售收入比上年增长了33.7%。在国家积极财政政策的推动下，基础设施、通讯设施和交通运输状况也得到了明显改善；家用电器已经成长

为具有国际竞争力的行业。产业结构的调整和升级取得的上述进展，主要不是政府产业结构政策推动的结果，而是经济运行态势的变化和市场改革取向的深化提高了市场机制的调节功能。一方面，“九五”期间我国经济的基本态势由需求不足转向了需求过剩，商品的普遍过剩迫使企业调整生产结构和进行技术升级。另一方面，经济体制市场化改革的全面系统推进，增强了市场配置资源的基础性作用。市场机制不仅能够对产业结构进行增量调节，而且能够通过破产、兼并、合并等方式进行存量调节，从而能够实现产业结构的重大调整和较快调整。

尽管“九五”期间过剩经济的运行态势为产业结构的调整和升级创造了一个有利

的环境，但是，由于受到体制性和政策性因素的约束，三次产业的结构性偏差没有得到有效调整，第三产业因受到政策性进入的限制发展仍然相对滞后；1994年国家指定的主导产业（机械电子、汽车、化工和建筑）在“九五”期间虽然得到了巨额财政资金和大量优惠政策的扶持，却未能成长为具有国际竞争力的产业，也没有能在国民经济中起到应有的主导作用，其主要原因也在于政府的过度保护政策（包括关税、进入限制和高价格）使它们处于垄断地位，缺乏竞争的压力和由竞争引起的提高产业集中度的动力。此外，产业发展与科技发展的体制性分离、科技开发与运用的制度性问题，也制约着产业结构的快速升级。

从上述对改革开放以来我国产业结构政策绩效的实证分析中可以看出，除了在市场机制尚在形成中的改革开放初期，产业结构政策（主要是调整农、轻、重结构的政策）效果比较显著外，在以后的全部时期里产业结构政策推动结构调整和升级的作用十分有限。产业结构政策推行20多年来，长期困扰我国的三次产业结构失衡问题未能得到根本解决，加强“短线”产业和抑制“长线”的政策目标没有能实现，政府重点和着力扶持的主导产业仍然没有摆脱“幼稚”状态，企业规模小、产业集中度低、技术升级慢等问题依然大量存在。相反，没有能得到政府的扶持和强力保护、较早和较彻底地摆脱了行政计划干预、引入市场机制的产业，却往往能够快速发展，稳步地提高了产业集中度和国际竞争力。家电行业就是一个典型的例子。事实上，产业结构政策的有效性问题，不仅在国内存在争议，在国际上也存在着严重的分歧，在以产业政策创造经济“奇迹”著称的日本，对产业政策在经济发展中的作用问题仍然存在着不同的观点，日本一些著名的经济学家曾经在完成一项有关日本产业政策研究课题后郑重声明：“参加本项目的全体人员都认为，除了战后初期有限的短时期外，高速增长基本上是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神的作用取得的。……，甚至也许可以说战后主要时期产业政策的历史，是民间企业的首创精神和活力，不断地否定政府控制性直接干预意图的过程。”（注：小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，国际文化出版公司1988版，第535页。）显而易见，日本经济学家这种结论与我国产业结构政策实践的结果也是基本吻合的。

有专家对中国产业结构政策失效的原因作了具有开创性的分析，认为政府不具备推动结构调整、升级的动力（中央政府和地方政府往往从自身利益出发制定和执行政策）和能力（政府不能判断所选择的产业结构政策的合理性和有效地实施产业结构政策是造成产业结构政策失效的深层原因。因此，在市场机制已经形成并比较完善的条件下，由市场机制取代政府产业结构政策配置资源，调整产业结构，是产业结构有效调整的基本途径。

二、WTO背景下中国产业结构政策取向