上海自贸区发展目标与升级路径

上海自贸区发展目标与升级路径

（一）发展目标与战略定位

自由贸易园区（Free Trade Zone），指的是一国或地区对外经济活动中在货物监管、外汇管理、税收政策、企业设立等领域实行特殊经济管理体制和特殊政策的特定区域，包括自由港、自由经济区、对外贸易区等多种类型。其基本特征，是国家行为、

适应全球经贸发展新格局，对接TPP、TTIP、BIT新规则，按照“境内关外”和贸易投资自由化便利化的目标要求，加快综保区转型升级，全面深化贸易功能、提升投资功能、拓展离岸功能，成为贸易业态模式创新、投资开放创新、离岸型功能创新、政府管理服务创新的“试验田”和示范区。其功能定位与创新价值主要体现在以下几个方面：（一）贸易业态模式创新

顺应全球经贸发展新趋势新格局，创新集聚发展贸易新业态新模式。一是服务贸易创新。充分发挥上海向外型经济和服务贸易发展优势，率先破除制约服务贸易发展的体制机制瓶颈。通过集聚跨国公司全球总部、亚太总部和营运中心、利润中心、订单中心、资金中心、结算中心、管理中心、销售中心、研发中心等机构，创造功能性机构发展的制度环境，拓展服务贸易的领域和能级。同时，鼓励国际贸易新兴业态发展，以提升我国服务业对外开放的水平。二是离岸贸易创新。集聚高技能贸易主体，推进离岸贸易业务全面发展，鼓励国内外大型跨国公司、贸易公司以自由贸易试验区为国际（或区域）贸易基地，建立和发展全球（或区域）贸易网络，打造以跨国公司共享服务中心为基础、以贸易营运控制功能为核心的离岸贸易平台。三是贸易模式创新。加快国际进口贸易促进创新示范区建设，大力发展统筹国内和国际市场、在岸和离岸业务、保税和保税延展物流融合的运作模式，发展电子商务型贸易，集聚功能性贸易平台，推动贸易业态、贸易模式融合创新。

（二）投资开放创新

为进一步突出投资领域的对外开放功能，在外资市场准入、服务业开放、外汇管理体制等方面实行先行扩大开放，创新投资自由化的管理体制机制。一是投资准入创新。全面实行负面清单管理的准入前国民待遇。二是扩大服务业投资领域开放。在服务业准入领域、股权比例、业务开展等方面扩大开放。三是终结传统的投资审批制度。彻底改革传统的投资审批制度，建立基于负面清单管理的政府服务机制，对内外资项目管理一视同仁，形成与外资准入前国民待遇相适应的投资管理服务机制。四是对外投资促进开放创新。深化试点外汇管理开放政策，打造中国企业“走出去”的服务高地和成本洼地，将自由贸易试验区打造成中国企业和资本走向世界的服务平台，进一步创新我国对外投资服务促进机制。

（三）离岸型功能创新

顺应自由贸易园区发展新趋势，创新拓展离岸服务功能，打造新型离岸型产业体系的集聚区。一是离岸金融创新。重点围绕离岸贸易的融资结算等需求，促进离岸金融发展及金融创新深化，拓展离岸银行业务，积极发展离岸再保险、离岸杠杆融资、离岸担保、离岸出口押汇、离岸账户资金托管等新型离岸金融业务。二是全球型金融业务创新。推动一些跨国性、集团性、具备金融板块业务的全球化公司、总部型公司落户自贸区，赋予自贸区金融改革政策并成为全球化业务创新主体。三是离岸产业体系创新。依托枢纽海港、空港的基础和外向型功能高度集聚的优势，大力发展国际融资租赁、国际船舶登记、国际维修检测、国际分拨配送、国际中转集拼、离岸服务外包（如研发外包、离岸数据服务）等国际离岸服务，进一步提升我国参与全球价值链分工的能力。

（四）政府管理服务创新

按照自由贸易园区通行规则，创新实验规范透明高效便捷的政府服务管理机制。一是创新国际化营商环境。政府管理遵循国际规则（BIT要求东道国保持中立的条款进一步对我国政府习惯性干预的传

统模式提出挑战），实现真正的“境内关外”，区内企业经营自由。二是创新市场化营商环境。完善规范的市场竞争环境，政府管理服务的着力点要放在真正营造市场规范、标准制定、环境改善、公平竞争、诚信体系、知识产权、劳动者权益保护等现代市场经济发展环境。三是创新法制化营商环境。梳理现有法规体系，完善相关法律规范，依法办事，靠规则办事境内关外（一线开放、二线管住、区内自由）、功能突出、高度自由（货物进出自由、投资自由、金融自由）、依法监管，是世界各国在全球范围内集聚生产要素、参与经济全球分工与竞争、推动经济发展的重要载体。

相比国内目前的各类保税区，自由贸易园区意味着更优惠的政策、更大的开放度。一是监管理念，自贸区从货物管理转变为企业管理的理念；二是贸易开放度，自贸区有与国际接轨的多元贸易模式；三是政策开放度，最主要的是外汇政策和税收政策，要求外汇政策开放，税收政策要有国际竞争力。

图1 自贸园区与保税区的区别

作为目前国内开放度最高的上海自贸区，其总体发展目标，是经过3-5年的努力，建设成为具有国际水准的功能创新领先、营运总部集聚、贸易投资和外汇管理便利、离岸服务发达、物流监管高效、法制环境规范、行政效率和透明良好的自由贸易园区。

从战略定位角度看，上海自贸区应成为中国开放型经济升级的引

领区，为全国扩大开放探索新模式，引领我国开放型经济水平的全面提升；应成为中国深耕亚太战略的先导区，先行试验更高标准的国际贸易投资规则，成为我国深耕亚太、进一步融入经济全球化发展的先导载体；应成为我国保税区转型升级的示范区，全方位试点全球自由贸易区通行规则，开创能够在全国合适区域逐渐推广的示范样板。

从制度创新角度看，“中国”二字的添加，使得上海自贸区肩负着推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”性质，较深圳前海改革试验区的定位更为高远，其制度创新与政策体系应更具可复制性和可推广性，能够发挥示范带动、服务全国的积极作用（参见附件）。

（二）升级路径与扩散效应

扩大对外开放既能够带来良好发展机遇，但同时也面临着诸多问题、风险与挑战（参见本报告第六部分分析）。在上海自贸区总体方案的制定过程中，曾存在诸多争议，尤其是投资开放和金融自由化等一些具体方面，曾受到证监会、银监会、财政部、国税总局的一些质疑。因此，在总体发展目标中所提到的3-5年，也是指达到自由贸易园区的基本要求，拥有一般自由贸易园区的主要功能定位。上海自贸区的建设，将是在风险可控前提下，一个循序渐进、稳步推进、逐步升级的过程（参见图2）。

如果将上海自贸区试验放到中国全球战略框架里看，未来可能出现这样的路线图：目前获批的28.78平方公里的上海自贸区率先实验，试点成功后本地扩区，并进一步加大开放力度，同时向国内其它地区复制。然后，加快与单个国家的自贸区谈判，推动中日韩自贸区形成，与欧盟探索建立中国欧盟自贸区，最后与美国进行TPP谈判。如果路线图能实现，中国将通过扩大双边区域合作，打破美国欲孤立中国的企图，并积累足够市场空间后与美国交手，最终完成中美在全球经济分工中的地位重组和利益平衡。