公共行政学史PPT课件 (6)
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1999.
公共行政学史
公共管理创新系列教材
感谢观赏
6.3 新公共行政理论与行政过程的民主性
相比而言，针对同样的公共行政学危机，新公共行政理 论提出了与公共选择理论不同的思路。
新公共行政理论认为，政府失控并不意味着要通过其他
组织取代政府职能。政府失控体现的是政府以及政策制定缺 乏民意与代表性。因此，政府本身也需要考虑其运作的代表 性，使其符合人们的期望。虽然新公共行政学者认为行政与 政治的关系纠缠不清，但也主张公共行政学应脱离政治学、 管理学及其他学科的阴影，“自创品牌”建构出响亮的“学 术识别系统”(academic discipline identity system)。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
本章重点
1 公共行政实践的民主困境 2 公共选择理论与官僚行为分析 3 新公共行政理论与行政过程的民主性 4 “黑堡宣言”对新公共行政理论的发
展与延续
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.1 公共行政实践的民主困境
在传统公共行政理论那里，民主建设已经完成了，要讨 论的问题就是如何让民主的行政制度更有效率地运转。这似 乎是有一定道理的。问题在于，事实真的如此吗？
MARINI F Toward a new public administration: the Minnowbrook perspective.Chandler Publishing Company，1971. OSTROM V，OSTROM E.Public choice: a different approach to the study of public administration.Public administration review，1971,31(2) .
公共行政学史
公共管理创新系列教材
将个体当作分析的基本单位。每个个体都会尝试使自身利
益最大化，并面对不同程度的风险，同时，他们对环境的确定 性有不同程度的判断；
民主社会多元化的利益诉求需要不同的公共服务主体来实 现，只有这样,才能防止政府变成利维坦，使人们真正享有民主 与选择的权利。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.3.2
新公共行政理论的 主要观点
1 入世的公共行政 4 建构新的组织形态 2 后逻辑实证论 5 发展以服务对象为重心
的组织
3 适应动荡不安 的环境
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.3.3
新公共行政理论对 传统公共行政理论
的再界定
1 政治与行政 2 事实与价值 3 效率与公平
公共行政学史
公共管理创新系列教材
推荐阅读
FREDERICKSON H G.New public administration.University of Alabama Press，1980. LUCIO J Customers，citizens，and residents：the semantics of public service recipients.Administration & society，2009，41(7).
公共行政学史
公共管理创新系列教材
新公共行政理论认为，对于科层制所产生的危机，必须 采用更积极的方式面对，而非简单地在公共产品供给领域用 私人企业或社会组织进行替代。使行政成为民主行政 (democratic administration)是新公共行政理论认为的最大使 命，如何改造现有的科层制使其民主而可控才是民主行政的 根本出路。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
公共行政学史
何艳玲 著
公共行政学史
公共管理创新系列教材
第6章 分异： 实现民主行政的不同理解
公共行政学史
公共管理创新系列教材
本章导言
传统公共行政提出政治行政二分，重新构建了公共行政 学和民主政治的关系，并使公共行政从贵族制与政党分肥制 的悖论中解放出来。从20世纪40年代开始，传统公共行政理 论受到了激烈批判，公共行政学的学科合法性受到严重质疑 。公共行政学危机的关键在于其天生存在的民主责任与效率 行政的关系。如何重新建构公共行政与民主政治的关系成为 公共行政学不可回避的问题，因此也产生了不同的理论主张 ，其中最具代表性的是公共选择理论与新公共行政理论。
公共选择理论的出现不仅是由于政治生活中出现了越来 越多的经济因素和经济考虑，更是由于传统理论已经不能解 释行政行为和运作。公共选择理论最基本的特点是试图用经 济学的基本假设来解释政治行为。经济学将人的行为关系作 为研究对象，并认为这种行为关系建立在选择之上，因此选 择问题是经济学的核心问题
公共行政学史
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.3.1 明诺布鲁克会议与新公共行政理论
ห้องสมุดไป่ตู้
每隔20年(1968、1988、2008)在雪域大学(Syracuse University)明 诺布鲁克会议中心举行的明诺布鲁克会议，总是定期出现，造出声势， 而后再蛰伏，准备下一次出现。
第一次会议：在沃尔多的发起与赞助下，33位年轻公共行政学者 齐聚明诺布鲁克会议中心，以“华山论剑”的方式和彻底检讨的精神来 讨论公共行政学面临的问题及未来的发展方向。会议的重点是，强调公 共行政要重视伦理道德与公民精神等价值规范性议题，培育社会正义， 以创造新公共行政（New Public Administration）。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.2 公共选择理论与官僚行为分析
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.2.1 公共选择理论的兴起
6.2.2 公共选择理论的主要观 点
6.2.3 公共选择模型的具体运用
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.2.4 公共选择理论对民主行政问题的回应
公共选择理论认为： 公共行政学的思想危机，以及公共行政实践中种种践踏民 主价值的行为，源自科层制已成长为一个利维坦式的“吃人怪 物”； 从民主运作实务出发，我们不应假设某个机关完全代表国家 意志；
如果承认民主建设并非一个已完成的任务，那么什么样
的行政模式可以更有效地保障公民权利以及体现民主本质， 就成为公共行政学必须面对的问题。面对这一问题，不同理 论、学派都给出了解释和方案。接下来，我们将重点介绍其 中具有代表性的公共选择理论和新公共行政理论。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
6.2 公共选择理论与官僚行为分析
公共行政学史
公共管理创新系列教材
公共选择理论从理性经济人假设出发，认为政府体制由
于自身运转逻辑已经成为一个不断扩张并吞噬社会的利维坦 。在此情况下，应该将更多的公共事务交给非政府组织完成 ，从而让公民而非政府来处理公共事务，由此解决传统基于 科层制行政所形成的社会问题。新公共行政理论强调为公共 行政注入新的合法性，其彰显了行政人员是“主权受托者” 的角色理念，即行政人员必须秉持专业知识良知，善用职权 与裁量，以高尚的情操择善固执，追求政府治理体系及过程 中的公共利益最大化，并争取弱势群体的公平正义，实践倡 导型行政（advocacy administration）的真义。黑堡学者延 续了新公共行政理论的思想脉络，但他们进一步认为，必须 用宪法精神将变化的公共行政固定在相对有迹可循的支点上 。
一方面，资本主义国家的社会问题急剧增加，传统公共 行政理论的无效性开始显现；另一方面，越来越多的学者认 为，随着政府部门的专业化与细分化，行政分支不断扩张， 在公民日常生活的实际观感中，民主已经不再那么理所当然 ，反而与提高效率一样也需要细心分析和认真建设。
在此背景下，传统公共行政理论的民主性自然就受到了 巨大挑战。
公共行政学史
公共管理创新系列教材
公共行政学建立之初，传统公共行政理论者的思想中往
往暗含一个前提：民主建设业已完成，需要的仅仅是使民主 的行政制度更有效率地运转。然而，20世纪五六十年代之后 ，公共行政在实践和学科上遭遇的身份合法性危机却越来越 多地使人们开始怀疑，民主本身仍然还是个问题。什么样的 行政体制才能满足人们的期望，成为对美国公共行政既有体 制的巨大挑战，以及公共行政学界需要回答的重要课题。围 绕这一问题的回答，公共行政学自身给出了不同的答案。
公共行政学史 本章小结
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传统公共行政理论高度集中于研究如何更有效率地进行 管理，并使公共部门日益专业化，但在具体行政运作中总会 产生各种各样不符合行政首长意愿和命令的障碍。这使得传 统公共行政理论蕴含各种逻辑矛盾，体现在现实行政层面就 是美国公共行政的民主危机。如何解决民主危机也由此成为 美国公共行政的重要课题。对此，公共选择理论和新公共行 政理论分别做出了不同回答。
公共管理创新系列教材
公共选择理论的出现不仅是由于政治生活中出现了越来 越多的经济因素和经济考虑，更是由于传统理论已经不能解 释行政行为和运作。公共选择理论最基本的特点是试图用经 济学的基本假设来解释政治行为。经济学将人的行为关系作 为研究对象，并认为这种行为关系建立在选择之上，因此选 择问题是经济学的核心问题
公共行政学史
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产生
基于长期对美国城市暴动、种族歧视等议 题的关怀，新公共行政理论认为，在公共 行政中体现民主并不仅仅是个人主义的自 由选择，而应该是让政府在代表性、回应 性、广泛授权参与等方面体现民主特征。
黑堡宣言
基本主张
对这些指责的回应、对公共部门重要贡献的强 调，以及对政府角色的界定。 将视角放在微观上，强调现实政府中的复杂性 和现实存在的种种现象和问题； 继承了沃尔多关于行政在民主中如何扮演正确 角色的核心关怀，但相比于之前的理论，围绕 “黑堡宣言”的理论有了明显推进
公共行政学史
公共管理创新系列教材
WADE L L.Public administration，public choice and the pathos of reform.The review of politics，1979,41(3).
WAMSLEY G L et al.Refounding public administration.Sage Publications ，1990. 埃莉诺·奥斯特罗姆,等.公共服务的制度建构.上海：上海三联书店，2000. 文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机.上海：上海三联书店，
公共行政学史
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第三次明诺布鲁克会议召开。与前两次会议相比，这次会议 规模更大，所涉及的主题包括：社会公平、批判理论、学术与 实践的关系、绩效管理、网络化、法律、政治与管理、研究方 法、政治透明、领导力、公共财政管理和国际化视角。可以看 出，新公共行政理论仍然重视社会公平问题，也仍然偏向于对 当下公共行政持批判视角。
公共行政学史
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第二次会议的主要观点如下：第一，应改进民主、法治与制 度的价值体系，以实现社会公平；第二，应重视公共行政伦理 、责任与领导体制；第三，政府机关与非政府机构均具有公共 管理责任，二者均应兼顾；第四，政府应扩大实施民营化管理 ；第五，政府应提升公共服务品质，并兼顾公民权益与公民参 与。
4 层级制与参与 5 不公平与公平 6 稳定与变迁
公共行政学史
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6.4 “黑堡宣言”对新公共行政理论的发展与延续
总结而言，新公共行政理论认为，政府本身并不是吃人的利 维坦。
如果说公共选择理论对于民主行政所开出的药方是建立一个 个人主义的小政府，新公共行政理论开出的药方就是建立一个更 具包容性，且弱势群体和少数族裔都可以表达诉求、凝聚共识的 大政府
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公共部门与私人部门有很大不同。私人部门只需要考虑市 场效益与商业绩效，企业管理本身是否民主并不会对社会产 生直接的损害和影响，因此企业管理理论并不需要去特别考 虑社会对于民主的要求。政府部门一旦按照同样的理论进行 设计，政府权力将高度集中，这种高度集中将可能对社会产 生难以估量的损害。
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6.3 新公共行政理论与行政过程的民主性
相比而言，针对同样的公共行政学危机，新公共行政理 论提出了与公共选择理论不同的思路。
新公共行政理论认为，政府失控并不意味着要通过其他
组织取代政府职能。政府失控体现的是政府以及政策制定缺 乏民意与代表性。因此，政府本身也需要考虑其运作的代表 性，使其符合人们的期望。虽然新公共行政学者认为行政与 政治的关系纠缠不清，但也主张公共行政学应脱离政治学、 管理学及其他学科的阴影，“自创品牌”建构出响亮的“学 术识别系统”(academic discipline identity system)。
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本章重点
1 公共行政实践的民主困境 2 公共选择理论与官僚行为分析 3 新公共行政理论与行政过程的民主性 4 “黑堡宣言”对新公共行政理论的发
展与延续
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6.1 公共行政实践的民主困境
在传统公共行政理论那里，民主建设已经完成了，要讨 论的问题就是如何让民主的行政制度更有效率地运转。这似 乎是有一定道理的。问题在于，事实真的如此吗？
MARINI F Toward a new public administration: the Minnowbrook perspective.Chandler Publishing Company，1971. OSTROM V，OSTROM E.Public choice: a different approach to the study of public administration.Public administration review，1971,31(2) .
公共行政学史
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将个体当作分析的基本单位。每个个体都会尝试使自身利
益最大化，并面对不同程度的风险，同时，他们对环境的确定 性有不同程度的判断；
民主社会多元化的利益诉求需要不同的公共服务主体来实 现，只有这样,才能防止政府变成利维坦，使人们真正享有民主 与选择的权利。
公共行政学史
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6.3.2
新公共行政理论的 主要观点
1 入世的公共行政 4 建构新的组织形态 2 后逻辑实证论 5 发展以服务对象为重心
的组织
3 适应动荡不安 的环境
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6.3.3
新公共行政理论对 传统公共行政理论
的再界定
1 政治与行政 2 事实与价值 3 效率与公平
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新公共行政理论认为，对于科层制所产生的危机，必须 采用更积极的方式面对，而非简单地在公共产品供给领域用 私人企业或社会组织进行替代。使行政成为民主行政 (democratic administration)是新公共行政理论认为的最大使 命，如何改造现有的科层制使其民主而可控才是民主行政的 根本出路。
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传统公共行政提出政治行政二分，重新构建了公共行政 学和民主政治的关系，并使公共行政从贵族制与政党分肥制 的悖论中解放出来。从20世纪40年代开始，传统公共行政理 论受到了激烈批判，公共行政学的学科合法性受到严重质疑 。公共行政学危机的关键在于其天生存在的民主责任与效率 行政的关系。如何重新建构公共行政与民主政治的关系成为 公共行政学不可回避的问题，因此也产生了不同的理论主张 ，其中最具代表性的是公共选择理论与新公共行政理论。
公共选择理论的出现不仅是由于政治生活中出现了越来 越多的经济因素和经济考虑，更是由于传统理论已经不能解 释行政行为和运作。公共选择理论最基本的特点是试图用经 济学的基本假设来解释政治行为。经济学将人的行为关系作 为研究对象，并认为这种行为关系建立在选择之上，因此选 择问题是经济学的核心问题
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6.3.1 明诺布鲁克会议与新公共行政理论
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每隔20年(1968、1988、2008)在雪域大学(Syracuse University)明 诺布鲁克会议中心举行的明诺布鲁克会议，总是定期出现，造出声势， 而后再蛰伏，准备下一次出现。
第一次会议：在沃尔多的发起与赞助下，33位年轻公共行政学者 齐聚明诺布鲁克会议中心，以“华山论剑”的方式和彻底检讨的精神来 讨论公共行政学面临的问题及未来的发展方向。会议的重点是，强调公 共行政要重视伦理道德与公民精神等价值规范性议题，培育社会正义， 以创造新公共行政（New Public Administration）。
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6.2 公共选择理论与官僚行为分析
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6.2.1 公共选择理论的兴起
6.2.2 公共选择理论的主要观 点
6.2.3 公共选择模型的具体运用
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6.2.4 公共选择理论对民主行政问题的回应
公共选择理论认为： 公共行政学的思想危机，以及公共行政实践中种种践踏民 主价值的行为，源自科层制已成长为一个利维坦式的“吃人怪 物”； 从民主运作实务出发，我们不应假设某个机关完全代表国家 意志；
如果承认民主建设并非一个已完成的任务，那么什么样
的行政模式可以更有效地保障公民权利以及体现民主本质， 就成为公共行政学必须面对的问题。面对这一问题，不同理 论、学派都给出了解释和方案。接下来，我们将重点介绍其 中具有代表性的公共选择理论和新公共行政理论。
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6.2 公共选择理论与官僚行为分析
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公共选择理论从理性经济人假设出发，认为政府体制由
于自身运转逻辑已经成为一个不断扩张并吞噬社会的利维坦 。在此情况下，应该将更多的公共事务交给非政府组织完成 ，从而让公民而非政府来处理公共事务，由此解决传统基于 科层制行政所形成的社会问题。新公共行政理论强调为公共 行政注入新的合法性，其彰显了行政人员是“主权受托者” 的角色理念，即行政人员必须秉持专业知识良知，善用职权 与裁量，以高尚的情操择善固执，追求政府治理体系及过程 中的公共利益最大化，并争取弱势群体的公平正义，实践倡 导型行政（advocacy administration）的真义。黑堡学者延 续了新公共行政理论的思想脉络，但他们进一步认为，必须 用宪法精神将变化的公共行政固定在相对有迹可循的支点上 。
一方面，资本主义国家的社会问题急剧增加，传统公共 行政理论的无效性开始显现；另一方面，越来越多的学者认 为，随着政府部门的专业化与细分化，行政分支不断扩张， 在公民日常生活的实际观感中，民主已经不再那么理所当然 ，反而与提高效率一样也需要细心分析和认真建设。
在此背景下，传统公共行政理论的民主性自然就受到了 巨大挑战。
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往暗含一个前提：民主建设业已完成，需要的仅仅是使民主 的行政制度更有效率地运转。然而，20世纪五六十年代之后 ，公共行政在实践和学科上遭遇的身份合法性危机却越来越 多地使人们开始怀疑，民主本身仍然还是个问题。什么样的 行政体制才能满足人们的期望，成为对美国公共行政既有体 制的巨大挑战，以及公共行政学界需要回答的重要课题。围 绕这一问题的回答，公共行政学自身给出了不同的答案。
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产生
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黑堡宣言
基本主张
对这些指责的回应、对公共部门重要贡献的强 调，以及对政府角色的界定。 将视角放在微观上，强调现实政府中的复杂性 和现实存在的种种现象和问题； 继承了沃尔多关于行政在民主中如何扮演正确 角色的核心关怀，但相比于之前的理论，围绕 “黑堡宣言”的理论有了明显推进
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第三次明诺布鲁克会议召开。与前两次会议相比，这次会议 规模更大，所涉及的主题包括：社会公平、批判理论、学术与 实践的关系、绩效管理、网络化、法律、政治与管理、研究方 法、政治透明、领导力、公共财政管理和国际化视角。可以看 出，新公共行政理论仍然重视社会公平问题，也仍然偏向于对 当下公共行政持批判视角。
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第二次会议的主要观点如下：第一，应改进民主、法治与制 度的价值体系，以实现社会公平；第二，应重视公共行政伦理 、责任与领导体制；第三，政府机关与非政府机构均具有公共 管理责任，二者均应兼顾；第四，政府应扩大实施民营化管理 ；第五，政府应提升公共服务品质，并兼顾公民权益与公民参 与。
4 层级制与参与 5 不公平与公平 6 稳定与变迁
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6.4 “黑堡宣言”对新公共行政理论的发展与延续
总结而言，新公共行政理论认为，政府本身并不是吃人的利 维坦。
如果说公共选择理论对于民主行政所开出的药方是建立一个 个人主义的小政府，新公共行政理论开出的药方就是建立一个更 具包容性，且弱势群体和少数族裔都可以表达诉求、凝聚共识的 大政府
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