中国的土地财政

下篇：解密“土地财政”2009年全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。

政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱《财经》记者陈涛房价涨成现在这样，背后有很多推手，“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。

所谓“土地财政”，主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入，这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。

从地到房的增值在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化依照今年两会财政部提交的报告，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元（其中地方收入1.3964万亿元，中央收入275亿元），全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，两者之比达到0.4。

而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示，去年全国土地出让总价款为15910.2亿元，比2008年增长63.4％。

在1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，而今，这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大，人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词，以示重视。

本来，一般意义上的“财政收入”主要是指税收。

其原理是，为了公平、正义、公共利益以及社会稳定，政府代表从纳税人那里获得一定的收入，这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等，所谓“取之于民，用之于民”。

公民呢，有义务纳税；政府呢，并不是想征税就可以征，另外，也不跟商人一般地谋求税收最大化。

可不可以征税，该征多少税，应由议会来决定；同时，政府有义务告知公众，征了多少税，钱都用到哪里去了。

在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化。

首先，它依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为惟一的土地出让方。

它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖，不允许农地自由转让，进一步强化土地供应的垄断性。

严格地说，供应土地的“政府”并不“惟一”，因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府，就目前来看，土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。

按照市长韩正的介绍，上海市的收入减去拆迁成本等之后，由市政府和区县政府按五五比例分成。

其他地方怎么做，相关信息披露得很少。

从法理而言，城市土地属“全民所有”，也就是说，上海的土地，新疆人也有份，农民也有份，只要你是中国公民，都有份。

而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。

不过，从实践而言，全民所有的土地，其使用权的转让所得是归当地政府了。

然后，政府或通过拆迁，或通过农地转化，获得土地资源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；最后，通过所谓“招拍挂”等方式，出让土地，大体上是出价最高的人获得土地。

此后，政府再把转让土地的收入投入到城市基础建设中去，像商人一样进行所谓的“经营城市”，让“熟地”进一步增值。

下面的链条跟政府直接关系就不太大了：地产商批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给老百姓，完成最终销售。

土地价值“跃迁”以全国楼市总价值60万亿元估算，2009年楼市总价值最少上涨了6万亿元，而去年全国投入的基础建设总金额也就1万亿元，凭空多出来5万亿元由所有已经拥有房屋的人瓜分，事实上造成了有房人和无房人两个阶层从上述链条里可以看到，最终房价在形成过程中，产生过两次“跃迁”，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。

仍以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10％匡算（具有代表性的地产商万科2009年销售毛利率为29％，净利润率为10.8％），地产商拢共从老百姓那里赚取了4000多亿元（实际数字应该大过4000亿，因为万科相比囤地少，未能充分分享土地上涨带来的利润）。

盖房子也不是高科技，没什么特别的技术壁垒，利润这么高，根子不在地上的房屋，而在于土地本身，而土地是从政府手上获取的。

总体来说，地产商发财的秘密就在于土地的批发价和零售价巨大的价差。

当然，有一部分地产商拥有特有的技术和服务，他们能享受到除了土地批发零售差之外的额外一笔利润，不过，这部分在行业总利润中占比很小。

高房价的另外一个受益者是政府。

政府赚的当然也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁前后的土地有巨大的价差。

2009年，全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。

粗略来算，政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱。

各地的情况也不尽相同。

北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20％用于弥补土地开发整理成本；在上海，韩正表示，2009年73％的土地出让收入都补偿给拆迁户了。

产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。

全国数据应该比较靠谱，也就是大约拆迁户拿到三分之一，政府拿到三分之二。

当然，这三分之二主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的就是城市公共建设（北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6％）。

这几年因拆迁而导致了一系列的暴力事件，背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。

至此，不考虑腐败因素（土地是中国最容易产生腐败的一个领域），政府做了什么让土地价值发生“跃迁”呢？自然是基础设施。

包括道路、地铁、水、电、煤气、医院、学校等等的建设，大笔钱砸下去，土地自然升值，周边的房屋也会升值。

去任何一个城市，都能看到，地铁沿线的房子价格高，学校边上的房子价格高，这些升值的背后是政府的各种投入。

另外，拆迁本身让住房跟城市基础建设有了“重组”机会，借助更先进的技术和规划，这个“重组”过程也会让土地产生升值。

比如，很多城市都是历史中形成的，建筑理想与道路、公共设施的搭配未必合理，现在拆迁了，面对的是可以画最美图画的一张纸，这为“重组升值”提供了可能性。

而政府投入与房价上涨之间，并不是一一对应的关系。

不是说政府投了一块钱，老百姓的房屋就升值一块钱。

仍以2009年为例，全国商品房价格估计至少上涨了10％（国家统计局公布的数据是1.5％，但实际上很多地方的涨幅超过40％）。

以全国楼市总价值60万亿元估算，2009年全国楼市总价值至少上涨了6万亿元，而去年全国投入的基础建设总金额也就1万亿元，凭空多出来了5万亿元，这5万亿元由所有拥有房屋的人瓜分，事实上造成了有房人和无房人两个阶层。

多出来的5万亿元中，一部分是泡沫。

不过，也应该有一部分是由于基础建设“重组”了城市，产生了超出基础建设投资本身的价值。

从时间上来说，地方政府先出让土地，才获得了可以做基础建设的资金，俟基础建设完工，又需要一个时间。

这样，在事实上造成了城市土地的升值是逐步完成的，这也在客观上造成了城市房价的逐步上涨。

监督与信息公开在“大干快上”背景下，在资金奇缺条件下，内地选择了香港式的“土地批租”制度，选择了“土地财政”，但是，却缺乏香港式的民主监督和信息公开跟土地相关的政府官员最容易出现贪腐。

以上海为例，原房地产管理局土地利用管理处处长朱文锦、原房屋土地资源管理局副局长殷国元先后因腐败问题被捕。

刚刚宣判的原普陀区区长蔡志强受贿金额中，地产商也“贡献”了相当大的比例。

偶然地倒了一个楼，背后也查出一大堆腐败问题。

并不是因为这个领域“人傻、钱多”，而是跟监督不力，透明度不够有关。

内地的“土地批租”制度来自香港地区，香港之所以实行“土地批租”制度，是有历史原因的：占香港土地大部分面积的新界地区，是英国殖民者当年从清政府手中租赁而来。

教科书上说，那是英帝国于1898年强行要求清政府签订《拓展香港界址专条》，租期99年，租金不详。

这也成为1997年中国政府收回香港的一个重要依据。

从法理上说，至少对于新界地区而言，香港政府并不拥有土地的所有权，所以不能卖地（这跟美国的土地私有制不同），香港政府只能算是批发商，从清政府批发了土地使用权，然后，再转手批发给地产商，下面的链条就跟我们现在的情况类似了。

香港针对房屋征收两项相关的税：差饷和地租。

分别为房屋合理租金的5％和3％。

（内地相当这块的税收叫“房产税”，征收房租的12％和8％，其中8％适用于居住用房，与香港不同的是，内地对自住房不征税）。

不过，此项税收总额并不大。

在美国，财产税（其中最主要的是不动产税）是地方政府最主要的税源之一。

因为是土地私有，住宅用地并不需从政府手中获取，但是需要向政府（州政府和市、县政府）交税，其中州政府征收房产价值的1％至2％，市、县政府征收0.25％至0.5％。

“土地批租”制度和物业税制度各有各的好处。

前者的好处在于，可以迅速聚集资金，在金融制度不发达的地方，可以帮助地方城市在短时间里让基础建设上一个台阶；后者的好处在于，收入非常稳定，把政府从“生意人”的角色中解脱了出来。

在效果上，“土地批租”相当于一次性地征收了若干年的物业税；用金融术语来说，相当于对若干年的物业税做了一个贴现。

“土地批租”制度抬高了置业的门槛，降低了物业的持有成本，在客观效果上，也有抬高房价的作用。

在“大干快上”背景下，在资金奇缺条件下，内地选择了香港式的“土地批租”制度，选择了“土地财政”。

但是，却缺乏香港式的民主监督和信息公开。

在民主制度下，征不征税，征多少税，税收用于什么地方，是需要纳税人同意的。

在内地也应当是需要各级人大批准。

但是，政府卖不卖地，卖多少地，卖多少钱，这却不需要各级人大批准，政府自己就能定。

至于每年上万亿的土地出让金使用情况，虽然最近几年已经有一些地区让人大代表知道，但是，老百姓还是无缘知晓详情。

各地都有律师要求政府公开相关信息，结果通常是不了了之。

如果我们还要继续保持现有的“土地财政”制度，就应该考虑为“土地财政”引入相对应的民主监督和信息公开制度，而这涉及另一场更复杂的较量，更艰难的变革。

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