完整版中国的土地政策变迁

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60年回眸与前瞻中国农村土地制度变迁土地问题无疑是当前中国农村最为基础、最为广泛，也最为复杂和棘手的经济社会

本文着力还原不同历史时而土地制度则是一切土地问题的缘起和总根源。为此，问题之一，政策法规视角来审视中国土地制度的历史变迁过程。期具有代表性的中央决议、法律文件等，由于社会制度是一个渐进式的演进过程，存在必然的“路径依赖”，而很难在短期“脱胎换骨”。从这个意义上来说，农村土地制度变迁不可能脱离历史过程而“另起炉灶”，而这正“制度变迁的社所不能无视的是当前理论工作者在进行理论创新和提供改革路径的过程中，对于历史进程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策因此，会成本”。并能提供更为可行和从而对农村土地问题的现实困境有更加深刻的认识，选择的历史渊源，具有可操作性的政策建议。一、土地集体所有制形成的政策过程

年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导新中国的土地制度最早可以追溯到1947

《大纲》确立了均分农村土地改革的纲领性文件，由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。“乡村中一切地化的农民私有制。第三条规定，土地“所有权归农户所有“。第六条规定，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，配“，从而彻底实现按人口均分土地的分配形式。年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行了规范和细化， 1950由人民政府发给土地所“土地改革完成后，第三十条规定，并进一步保障了农民的所有权。亿多。土改运动使3并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”有证，无地或少地农民分到了土地，彻底改变了农村的生产关系。精彩文档．实用标准文案

农业合作化运动加快为应对小农户与大生产之间的矛盾，50年代，20 然而，进入世纪个不同时期：推进，逐步完成了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为4建立基于农民所有制的农业生产互助合作。 1.

月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》为标志，全年12 以1951一3种形式：国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。这种互助合作主要有三是以土地入股为特点的土地合是临时性的或季节性的简单劳动互助；二是常年的互助组；作社。这种互助合作仍然维持土地的农民所有制。逐步完成所有制转变的农业生产合作社。 2.年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，开始由初级社和互助合作1953

“从临时互助组、常年互助组到实行土向高级农业合作社“阔步迈进”。第一条明确指明，到实行完全的社会主义的集体农民统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，地入股、。，（集体农庄）就是对农业逐步实现社会主义改造的道路”公有制的更高级的农业生产合作社年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式以1956向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。迈向“大集体”的人民公社。 3.月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，年19583

鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社“，这是人月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。其8民公社化的前奏。同年“社的组织规模，第二条指出，“政社合一”“巨型化”本质特征是规模和实行的管理体制。精彩文档．

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“有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，两千户左右较为合适”，一般以一乡一社、六

七千户左右。至于达到万户或两万户以上的，也不要也可以由数乡并为一乡，组成一社，去反对”，“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。同年月，中共中央通过了《关于人民公社若干问题的决议》，对人民公社进一步规范化，指12同时又是社会主义“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，出政权组织的基层单位”。“三级所有”集体所有制的最终确立。 4.1962经历了“三年自然灾害“之后，中央开始纠正一哄而上办人民公社的冒进做法，

月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例（修正草案）（俗称“农业六十条“），年9“以队其最核心的内容是下放基本核算单位，明确对人民公社体制进行了适度纠正和调整。“的核算管理模式。第二条明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不为基础同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的和生产队”。第二十一条规定，山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有“，由此强化和奠定了这一规定也奠定了日后中国农村土地“所有权人的政策基础。生产队作为土地”集体所有制所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。二、家庭承包经营制的确立及演进历程

针对传统土地产权制度缺乏激励的弊端，诸多国家都采取了私有化的激进式改革思路，

“的而中国则采取了在使用权上做文章的迂回路径。通过在维持传统“三级所有、队为基础所有制基础上，将土地的承包经营权逐步下放到农户。精彩文档．

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“包产到户“打破坚冰。 1.月，党的十一届四中全会9一直以来，包产到户都是受到批判和禁止的，直到1979年

“三级所有、队为基础的制度适合通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》中仍指出，，但“可以在生产队统一核算和分决不允许任意改变”于我国目前农业生产力的发展水平，配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”。尽管也不许包产到户和分田单干，但《决定》开了一个小口子，允许山区单门独户搞“包产到户”。由此，各建立各种形式生产责全国农村基本核算单位中，10月，种生产责任制迅速推开，到1981年真正为“包产到户”正名，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50%.97.8%任制的已占月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》。1的是1982年家庭联产承包责任制的正式确立。2.

月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》正式确立了家庭联产承1 1983年文94.5%.年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的包责任制。到1983“联产承包制采第一条从政治高度指出，件充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。是在党使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，取了统一经营与分散经营相结合的原则，这是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，的领导下我国农民的伟大创造，要从两方面进行改革。第五条指出，“人民公社的体制，也标志着人民公社体制的正式解体。年，人民公社政1985这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。到（镇）9.1万多个乡5.6社分开、建立乡政府的工作全部完成，原有的万多个人民公社转变为万多个村民委员会，这标志着人民公社体制的正式终结。人民政府，下辖94赋予农民长期而有保障的使用权的长期努力。 3.精彩文档．

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年确立了家庭承包经营制之后，中国的农村土地制度改革即在所有权和使用权1983 在“两权分离“的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向长期努力。《关中共中央发布了1月，其一，体现为延长土地承包期，稳定土地承包关系。1984年

“土地承包期一般应在十五年指出于一九八四年农村工作的通知》，提出延长土地承包期，月，