案例分析杭州限牌令的行政组织伦理分析

案例分析：杭州“限牌令”的行政组织伦理分析

经管教学部丰云整理编辑

【案例分析】：

1．行政组织伦理的含义

对于行政组织伦理的含义界定，目前学术界还没有一个统一的定义。本文借鉴高力对行政组织伦理的解释，即行政组织伦理是行政管理领域中的角色伦理，以行政组织伦理或者行政组织系统为主体，或者以行政组织为主体，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政组织行为准则和规范系统，是通过行政组织行为体现出来的社会道德意识形态的重要组成内容。

从其定义中可以看出，与行政人员的个人道德相比较，行政组织伦理不仅在目标定位上注重体现行政价值与公共利益，而且强调个人、组织与社会整体的行政组织行为准则与规范

的系统构建性，最终实现道德的主体性和规范性的高度统一。

2．行政组织伦理视角：杭州“限牌令”

分析行政组织伦理是国家通过行政管理维护、保障和实现公共利益的关键要素，其作用就在于高效、公平地为公民提供公共产品与公共服务。

2.1程序公正

行政组织伦理不仅强调行政主体最终行政行为的原则性与道德性，

而且注重在公共权力行使过程中的合法性与规范性。 行政程序就是这样一种行政管理方法，它依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成。[8]纵观杭州市政府限牌政策的整个出台过程，其在程序规范与合法方面确实是存在一定的问题。

根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17 号）以及《浙江省人民政府关于加强市县政府依法行政的意见》规定“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证”.[9]但是，杭州市政府在对外发布《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》之前并未进行相关的民意听证工作。此外，不少民众指出杭州市政府网站上公布的关于征求意见的公告，竟是与《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》在 2014年 3 月 25 日同一天对外发布。 征求意见稿中明确指出，公开征求意见时间为 2014 年 3 月 26 日至 4 月 9日，各界人士可用信函、传真或网络邮件方式反馈意见，并请注明联系单位、联系人和联系方式。

2.2民主责任

在公共行政活动中，行政组织需要承担起相应的责任，对其行政行为负责。可以说，行政责任是构建行政组织伦理的核心。因此，行政组织的伦理必须要体现民主责任，这本身就是一种伦理行为。

现代政府既是民主政府，也是责任政府。政府行政实践的核心问题是责任问题。

杭州市政府限牌令的出台引起民众对政府是否承担了相应民主责任的质疑。在限牌政策中，杭州市政府说明了限牌的目的是为了治理大气污染，改善空气环境质量，有效缓解交通拥堵，实现小客车数量合理、有序增长。

作为公共服务的提供者与公共事务的管理者，政府组织应该以民众的切身利益为导向，公开透明、公平公正地制定每项政策，切实承担相应的民主责任。因此，行政组织有必要对其行政行为承担相应“团体责任”,并不断强化自身的责任意识，这也是行政组织伦理的应有之义。

2.3组织信任

信任是主体在一定的环境条件下对待符合自己利益的客体（个人、团体、组织等）相信并有所托付的心理趋向。

组织信任包括组织内部信任和外部信任两部分。这里我们主要分析的是组织的外部信任，也就是公民与行政组织之间的信任关系。回顾杭州市政府的限牌政策，之所以引起民众强烈的质疑之声，归根结底还是源自于政府组织与民众之间的信任危机。

2.4制度激励

行政组织的伦理还体现在制度激励方面。库珀曾说“仅仅通过培养正确的个人道德、或仅仅通过道德立法，就想保持负责的行为是何等困难。公众利益通常通过价值观、道德准则和法律得到表达和实施，但对抗的组织力量却可以将它们统统推翻。”

因此，为了实现行政组织的伦理道德建设，就需要将组织设计成“道德的组织”,通过制度激励保持行政组织在伦理上的合理性。

规范合理的组织制度能够激励行政组织的道德行为。对杭州市政府限牌政策的种种争议与质疑，恰从侧面反映出政府组织内部制度缺陷所引起的负面效应。首先，在限牌令出台的当天，当大部分民众还在辨别讹传信息的真伪时，却有很多 4S 店已经打出“限牌倒计时，速度抢车”等营销广告。而对于这种“泄密”行为的责任追究，杭州市政府并未依据相关组织制度的规定采取相应的惩处措施。其次，杭州是国内第六个实施限牌的城市，方案的设计也参照了国内其他 5 个城市的实施细则，本应更为优化，但这套方案设计并未很好地体现比较优势。

综上而言，为了实现行政组织的伦理建设，组织制度应当融入伦理道德的规范性与约束性，明确规定行政组织的各种奖惩办法，保证行政行为的合法性与有效性。

3行政组织伦理冲突的解决之道

从行政组织伦理的角度来看，杭州“限牌令”之所以一石激起千层浪，引起民众广泛的讨论与质疑，归根结底还是由于政府组织在伦理建设方面缺乏道德规范性与伦理约束性，没有真正做到以民众的根本利益为导向。为了更好地解决这些问题，我们可以借鉴库珀提出的方法，通过外部控制和内部控制的方式对失范行为进行矫治，从而不断加强我国行政组织的伦理建设，提高其伦理水平。

在内部控制方面，主要是从组织文化和组织制度入手，在行政组织内部，形成一种自觉保持以维护、实现公共利益为根本目标的行政品质与组织氛围。行政组织伦理建设将为行政主体的伦理行为和规范地行使公共权力提供支持性环境。因此，行政组织内部应当营造一种遵循道德原则与伦理规范的组织文化，着重强调行政行为的公平公正。同时，在注重管理

职能、追求效率的同时，组织文化要更突出以人为本的服务理念，更多考虑公共目的和公共利益，积极回应公众需求，以建设服务型政府为目标，积极提供公共服务。

由于政府组织内部没有形成遵守行政组织伦理的组织文化，缺乏相应的伦理规范约束，导致限牌政策在公平公正方面产生了诸多负面影响，最终影响整个限牌政策的实施效果。张康之在论述公共行政道德化的时候认为：“首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德的合理性，这种合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个体系进入良好的运行状态。”

因而，在组织制度方面，行政主体既要重视制度内容的道德性，还要注重组织制度的落实。

所谓行政组织伦理的外部控制主要是指通过设立或完善相关的法律法规和制定规范，在各层面的伦理监督下，加强对行政组织的控制，使其组织行为符合行政组织伦理的基本原则和规范，并能很好地实现公民的合理期望。

4结论

杭州“限牌令”从发布实施至今已经近一年的时间，然而限牌政策所引起的余波直至今日却仍未结束。综合来看，限牌政策在治污、治堵方面确实取得了实质性的效果，然而