001.基于西安浐灞生态区规划的“存量型控规”编制方法探讨

基于西安浐灞生态区规划的“存量型控规”编制方法探讨张波，于姗姗摘要：在城市快速发展建设的背景下，城市由增量规划转向存量规划，目前，我国城市发展主要以增量规划为主，缺少对存量规划的研究，但是在市场经济体制下，如何来控制存量规划是我国城市规划体系中欠缺的一部分内容。

本文借助浐灞生态区A 片区控制性详细规划，结合现状研究，研究存量型控制性详细规划所应关注的重点，引导下一步的城市建设。

关键词：存量规划 控制性详细规划 A 片区 权属1 引言浐灞生态区2004年成立，位于大西安主城区东北部，浐河、灞河两河交汇处，规划面积为108平方公里。

自立区以来坚持“河流治理推动区域发展，新区开发支撑生态建设”的发展思路，随着西安市的发展、2011西安世界园艺博览会的胜利召开以及2013年被住建部评为国家级绿色生态示范城区，浐灞生态区的功能定位也随之发生变化，由原来城市边缘区向城市中心区转变。

（见图1）。

浐灞生态区A 区占地20平方公里，位西安市主城区东北，西安金融商务区以西，规划面积为19.4平方公里，是近期开发的重点区域。

（见图2）A 片区起初位于城市边缘，其功能主要以工业生产、仓储物流和村庄居住为主，建设较为缓慢。

随着西安主城区向东拓展，A 片区成为紧邻主城区的发展区，面临着更新与转型。

目前土地开发已占到总开发用的64.4%，以居住、工业、仓储物流为主，与《2010年西安大都市城市发展战略规划》中发展现代服务业为主的功能有一定差距。

因此，编制A片区控规迫切需要明确自身功能定位，图1：浐灞生态区发展历程解决存量土地（如工业仓储用地）的更新改造和城中村的空间改造等问题，应以有效的规划管理手段对城市空间发展建设加以控制和引导。

2 “存量型”控规概念2.1存量规划定义为促进城市的经济的持续稳定发展和渐进式转型，提升土地集约利用效率，我国各大城市逐步从增量扩张向内涵提升转变。

增量与存量是对城市土地使用方式的一种转变，因此，研究增量与存量必须和土地结合起来。

增量土地是指在城市开发建设中，由于城市扩展，突破原有城市边界而所占用的耕地或空闲土地，其注重物质空间外拓，而存量土地是指在城乡建设用地边界内已占有或使用的土地。

存量规划是对城市建成区空间结构及用地功能布局的转变，即在布满色块的用地现状图上，将现有的用地性质转变成更加合理的用地性质。

存量规划包括城市更新改造，但不等同于城市更新改造，其中还包含政府的储备土地规划。

2.2存量规划特点当建城区的用地更新改造、政府政策支持或重大项目的置入，将导致城市功能定位发生变化需要对土地进行重新定性，连同对城市环境、空间品质进行提升。

在具体实施中，涉及到控规阶段土地问题、产权问题以及公共利益问题。

因此，“存量型”控规应注重权属利益的分配，而非物质空间规划，其规划方法的转变，将是我国目前城市规划转变的一大方向。

2.3“存量型”控规土地利用类型及模式城市“存量型”控规土地利用可分为以下四种类型：变性质不重建、变性质重建、不变性质不重建、不变性质重建。

本文针对出让条件不变和出让条件改变两种情况分别从以下四个方面进行分析：（见图3）变性质不重建主要是指在原有用地上不进行建设，仅改变其用地性质，属于政策改造模式。

如工业向创意产业改造，从区位、交通、环境、土地价格等来确定改变的效益，从改变的价值来判定改变的合理性，而不是随意转变。

由于工业用地或仓储用地的土地价格低于商业、办公用地的土地价格，在规划管理实施中，若开发商获取的工业或仓储用地的用地性质政府调控转变为商业或商务办公用地，开发商应对其所获土地进行差价补偿，已达到与市场出让价格相匹配。

图2：A 片区区位图图3：“存量型”控规类型变性质重建主要是指在原有土地上调整用地性质重新建设，属于空间改造模式。

空间改造模式可分为政府将土地收回或者由开发商自主开发建设，开发商自主开发建设应按照土地价格进行补偿，或者以建设公益性公共设施来实现。

不变性质不重建主要是指对原有用地的建设情况不与改变，并保持性质不变，属于维持现状既模式，对原有设施不进行改造，保持原有的设施，有条件的情况对其进行更新改造。

不变性质重建是指在原有土地上不改变用地性质重新建设。

从经济效益考虑，在不改变容积率、建筑密度、空地率的情况下，重现建设属于不能实现或者是很难实现的类型，如对以工业用地，在不改变用地性质及出让条件的情况下，开发商不会重新投资建设厂房，因此，不变性质重建在规划建设中实施难度很大，基本不可能实现。

但在改变出让条件的情况下，土地价格提高，房屋质量较差时，对其拆除重建，（见图4）属于空间改造模式。

（见图5） 2.3“存量型”控规技术路线由于“存量型”城区现状情况复杂，对于这类存量规划一般遵循“问题导向型”的规划方法。

通过项目缘起、前期分析、目标理念、土地规划、规划实施等五个方面对“存量型”控规进行研究分析，以保证规划的可实施性。

（见图6）“问题导向型”的规划方法，其重点主要表现在：第一，要对上位规划进行规划评价，一切出发点都在于明确城市存在的问题，并且对问题进行的准确剖析。

一方面，对现状问题的全面剖析，不要缺项漏项；另一方面，对问题的合理梳理，明确问题之间的主次关系，相互是否存在关联性。

第二，结合城市结构及相关背景提出规划结构和远景。

第三，提出切实可行的规划目标及策略。

第四，制定可实施的图6：“存量型”控规技术路线图4：土地建设模式图5：“存量型”控规模式规划方案及相应的控制体系。

最后，在实施过程中进行管控，制定行动计划。

3功能定位3.1功能定位分析“存量型”控规的功能定位主要由于城市的发展结构或重大项目的置入而导致的转变，因此，城市功能定位应从以下几个方面分析研究：（1）考虑各类利益主体对片区发展诉求。

（2）充分了解区块周边发展情况的变化，发掘区块的有利条件，就势发展。

（3）功能定位具体落实到区块的各地块的用地性质上，而不是笼统的功能定位。

控规编制中功能定位的依据主要以下方面：上位规划、城市发展格局、周边环境、政府意愿、企业意愿、公众意愿和区块的资源禀赋。

结合现状问题对其进行分析，确定城市适合发展的产业及功能布局，从原有的政府主导转变为政府和各企业多方协商的过程，再结合公众参与来确定城市的功能定位，保证城市规划建设的可实施性。

（见图4）3.2上位规划对A片区的功能定位2008年在西部大开发、可持续发展、区域城市经济发展、行政区划调整背景下，《西安城市总体规划》进行了修编。

确定了西安城市发展的一城多心的九宫格发展格局，并将城市的人口以及将工业企业向主城区外围疏解。

A片区是中心城区的人口吸纳及城市功能拓展的前沿区，是区域性服务产业及人口吸纳的优势区。

（见图5）2008年《浐灞生态区总体规划》定位为：以滨水生态住宅和旅游度假产业为主，综合现代商贸、金融、会议、物流、教育的生态型滨水城市新区。

规划人口规模为80万人。

确定A 片区定位为：三角洲核心区的延伸功能区、高品质的城市滨水住区，以及老城人口的主要吸纳区。

图5：西安城市功能结构图图6：A片区周边模式图图4：功能定位思路图3.3A 片区周边环境A 区位于城市中心城区和金融商务区的过渡区域，作为西安中心城区向东发展的纽带，联系两片发展。

（见图6）浐灞生态区的生态环境优越，A 片区也应在老城区与生态城区生态环境的过渡区。

3.4产业选择A 片区功能在不同的区域层面发挥着不同的作用，我们从区域竞争、功能选择两个角度分析浐灞A 片区的功能发展。

（见下表1、图7）区域竞争的角度：「竞合共赢」在中心城区和金融商务区竞合平台中共赢；功能选择的角度：「错位发展」在功能错位选择中发展。

在地区发展功能的选择中，需要与周边密切联系的大学城、国际港务区、行政中心、中心城区、金融商务区等错位发展，选择互补的功能类型，促进A 片区与周边地区协调发展。

其中功能的错位发展主要包括不同功能类型的错位选择或同类功能的不同层次选择。

综上所述，浐灞生态区A 片区以居住和商务服务为主导，文化休闲为特色，融合发展现代仓储物流为一体的滨水生态城区。

3.5政府意愿经过与浐灞生态区管委会多部门多次衔接沟通，了解政府对浐灞生态区A 片区的发展意愿。

政府是希望率先通过A 片区的发展，带动整个浐灞生态区的发展，并与东边的金融商务区和西边的老城区联系起来，进一步完善A 片区的商贸功能。

表1：A 片区周边产业分析图7：A 片区周边产业布置图3.6公众参与为了解市民对A片区地块功能上的要求，我们专门设置了《市民对A片区发展意见的调查问卷》。

问卷显示：市民对A片区发展居住、商贸设施有较高的认可度，并希望加强公共设施的建设，有着购物中心、餐饮等功能，同时希望A片区的休闲娱乐中心的文化性和商业性兼具。

综合以上分析，规划确定A片区的功能定位为以居住和商务服务为主导，文化休闲为特色，融合发展现代商贸物流为一体的滨水生态城区。

4土地权属4.1权属关系“存量型”控规的难点之一就是土地权属的复杂性。

土地权属是存在于土地中各种排他性的权利，是土地所有权、使用权、开发权、租赁权和抵押权等多种权属组成的权利束。

土地权属可分为国有土地、集体土地等，对于任意土地权属可能存在转让、租赁等问题，因此，在研究土地权属问题中，是一个相对复杂的问题。

在我国，根据土地法律的规定，国家机关、企事业单位、社会团体、“三资”企业、农村集体经济组织和个人，经有关部门的批准，都可以依法使用国有土地，土地使用者依法享有一定的权利和承担一定的义务。

我国土地权属存在模糊的产权概念，因此本文只针对国有土地和集体土地的权属分类进行分析，不考虑土地权属的转让、租赁等问题。

4.2利益诉求关系“存量型”控规中，由于产权不同，政府与各产权者也面临着不同利益诉求，由“政府干预”转向“多方协调”转变，因此本文从政府、开发商和公众三个方面，介绍各利益群体之间的诉求关系。

1.地方政府城市存量更新改造中，地方政府的主导作用日益弱化。

首先，政府缺少存量土地管理的相关政策，应加强在制度层面研究与创新。

其次，地方政府是规划管理的主体，围绕城市更新改造，依照相关政策更新存量土地，合理配置和利用存量土地资源，引导和协调城市建设活动等。

2.开发商或企业城市存量土地更新改造中，开发商或企业的主导作用日益加强。

城市土地产权主体由过去单一的公有单位变成国有、集体、外资、合资、联营、股份、个体等多种经济成分，土地产权较为混乱。

在更新改造建设中，开发商以自己的利益最大化为目的，来进行改造或重新建设，以便实现其权力和利益的最大化。

开发商等利益实体主要重视目前城市更新改造中所形成的市场效应。

对于开发商或企业等实体而言，拥有更多产业氛围更浓厚、基础设施更完善的土地，就意味着拥有一份财富。

因此，他们更关心的是自己的投资效益和收益前景，而不会自觉地关心城市的整体效益和社会公众的利益。