国有资本经营预算如何与公共收支预算对接

国有资本经营预算如何与公共收支预算对接

中央本级国有资本经营预算即将实施, 标志着决策部门对于国有资本经营预算的一些重大问题已经,做出了选择与回应, 热议多年的国有资本经营预算开始进人实际操作阶段。但是, 这并不表明对这一问题的研究就此结束, 目前国有资本经营预算运行仍然带有很强的探讨色彩, 还有一些重大问题需要进一步强调和明确, 其中比较迫切需要解决的是国有资本经营预算与公共财政预算的对接问题。在统一的政府预算平台上, 两个预算的对接, 其首要之义就是要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用, 支持并服从于公共财政职能的发挥, 通过支出安排弥补公共财政预算缺口。其次是要通过两个预算收支科目技术上的调整, 由简及繁、由易及难, 实现两个预算下相关科目的科学编制和有效对接, 最大限度保证政府资金的统筹安排和技术管理上的统一。

一、构建政府预算体系所要求的“两个预算”对接

政府公共管理活动和政府可控资源的配里之间存在着

密切的依存关系。从市场经济国家的发展经验看, 有效处理好这种关系必须依托相应的制度, 即要通过政府收支预算来反映和约束政府行为, “以政控财, 以财行政”。从我国正处于深刻历史变革时期的现实来看, 提高政府管理水平、

巩固经济体制改革成果以及推动行政管理体制改革等目标

更是凸显出把政府公共管理行为置于政府预算约束和规范

之下的必要性。而且, 一个政府应当只能有一本预算, 政府预算必须是全面反映政府收支总量和结构的财政收支计划。作为典型的政府理财、公共理财行为, 国有资本经营预算必须以适当的形式反映在政府预算之中, 实现和公共财政预算的对接。

1.构建统一的政府预算体系是深化改革的要求。

“公共财政”所要求的政府预算首先必须具有“完整、统一”的特征,即政府所有的收支全部纳人政府预算统筹管理, 所有的收人不能再分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”、各类基金等。这样做, 一是有助于明确政府的职能范围。建立现代政府预算体系, 能够借助预算的法律权威, 严格界定政府的活动边界, 解决政府缺位与越位并存的间题,

实现政府与市场的和谐运转。二是有助于强化政府的社会职能。由建设型财政向公共财政的转变, 要求政府在淡化经济建设职能的前提下加强社会职能。政府主导职能的变迁不仅仅体现为支出结构的变化, 也涉及行政理念和利益格局的调整, 政府需要进行相应的制度建设来推动这一进程, 即政府预算要通过建立立法机关与政府部门的制衡机制, 形成对政府支出结构的刚性约束, 遏制传统体制下政府普通存在的投资冲动, 使有限的财政资金尽可能多地配置在公共领域, 为

政府履行社会职能莫定物质基础。三是有助于提高政府的管理水平。政府预算借助既定的决策机制和监督机制, 能够保证政府的收人来源和支出投向最大限度地符合绝大多数公众的意愿, 能够实现对预算资金的高效、集中管理, 提高政府对国民经济的宏观调控能力。国有资本经营预算是一种典型政府性收支, 必须要纳人政府预算体系进行统一管理, 在保持政府预算完整及统一的同时, 实行高效、合理、规范的利益再分配。

2.公共财政预算在政府预算体系中居于主导地位。

公共财政预算、国有资本经营预算和社保蓦金预算共同作为政府预算的墓本组成部分, 但三者在政府预算体系中的地位和作用是不同的, 公共财政预算应该居于主导地位。公共财政预算在规模上、来源上具有其他两类预算无法比拟的优势, 不仅维系着国家机器运转及国防安全, 主导着政府社会公共职能的履行, 而且还承担着预算体系的托底贵任。就国有资本经营预算而言, 国有资本盈利能力的不确定性决定了其难以承担最终的平衡责任。国有资本与其他的资本形态一样, 要求在流动中增值, 但国有资本毕竟是资本的特殊存在形式, 其在追逐利润的同时, 也要注重社会效益, 往往濡要进入那些经济效益较低甚至是负效益、而社会效益很高的行业, 这部分国有资本很难通过自身的运营实现增值, 从而也难以为国有资本预算提供收人。同时, 由于我国的国有企

业改革尚未最终完成, 符合市场竞争需要的产权结构和法人治理结构尚未真正建立, 相当多的竞争性领域的国有企业由于自身机制不够顺畅而陷于困境, 也难以成为国有资本经营预算的稳定收人来源。而就社保基金预算而言,其职能与定位更是不可能为整体预算平衡提供资金支持。因此, 在任何情况下, 公共财政预算的主导地位都不会改变。

3.把国有资本经营预算纳人政府预算体系。

在构建统一政府预算体系的前提下, 要求把国有资本经营预算纳人其中。这样做首先是有利于强化相关部门的制衡监督。国有资本经营预算讨诸实施之后, 其涉及的变现和经营收益所产生的现金流将十分可观, 如果在制度设计上出现漏洞, 将造成难以估计的损失。把国有资本经营预算纳人政府预算体系,有利于强化部门之间的制衡和监仔, 有利于实

现预算信息的透明和共享, 有利于实现部门分工基础上的相互监督。二是有利于降低预算管理的运行成本。如果国有资产管理部门单独进行预算管理, 由于缺乏相关的人才和机构, 将不可避免地走上机构扩张和人员膨胀之路,这无疑会加大

政府的行政成本, 有悖于建设高效政府的执政思路。而且从技术角度来讲, 随着公共财政制度改革的不断深人, 财政资金管理水平已经得到较大提高, 完全可以满足国有资本经营预算的资金管理需要。三是有利于防范公共风险。当前, 我国政治稳定、经济发展, 构建和谐社会不断取得实质性进展,

但潜在的公共风险仍然不容忽视,特别是社会矛盾加剧、自然灾害爆发以及国际环境恶化等方面, 都不排除发生突发性风险的可能。对此,一方面要求政府提高执政水平和驾驭能力, 另一方面需要有雄厚的财力支持。把国有资本经营预算纳人政府预算体系, 可以提高政府在特殊条件下的统筹调度能力, 确保有限的政府资金的集约使用, 从而增强抵御公共风险的能力。

4.在政府预算平台上完成“两个预算”的对接。

把国有资本经营预算纳人政府预算体系后, 要求在政府预算这一平台上完成公共财政预算和国有资本经营预算的

对接。在政府预算平台上意味着国有资本经营预算要和公共财政预算一样, 要遵循我国现行的政府预算编制、审批、执行及监督等相关程序, 特别是要严格遵守人民代表大会制度框架内的法律规范要尽可能保证预算编制、审批、执行及监份等主导部门的一致性。而两个预算的对接则包含了两个层面的愈思。第一, 资金渠道上的对接。即国有资本经营预算应当支持并服从于公共财政职能的履行, 国有资本经营预收入的一部分要用于弥补公共财政预算缺口。当然, 这种资金流动并非绝对是单项的。在预算科目整合后, 也不排除公共财政预算用于支持国有企业发展的资金安排到国有资本经

营预算中的可能。第二, 预算科目上的对接。就收支科目而言, 国有资本经营预算要在政府收支科目要求下建立起自己