德罗尔的政策科学思想
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第十六讲：德罗尔的政策科学思想
一、生平与著述
生平：叶海卡·德罗尔，1928年出生于维也纳，10岁移居以 色列，曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法 律、政治学和社会学。为政策科学的规范化研究作出了举世 瞩目的贡献，因而被誉为政策科学之父。
著述：与著名政策分析家爱德华·奎德合作创办了第一个 《政策科学》理论刊物。撰写了著名的政策科学三部曲： 《公共政策制定的再审查》（1968年）、《政策科学构想》 （1971年）和《政策科学探索》（1971年）以及《逆境中 的政策制定》（1986年）等多部著作。
政策顾问：作为社会实践家，被称为“政府与公司的医生”， 担任过二十多个国际组织（如经济合作发展组织、联合国开 发署等）、国家政府及多国公司、大学的政策顾问。
二、德罗尔政策科学思想的主要内容
（一）对政策科学及其本质特征的探讨
1．政策科学的研究对象，范围、任务和特征
A．学科性质：政策科学或政策研究是一门融合了管理科 学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨 学科研究领域。
B．研究对象：其“核心是把政策制订作为研究和改进的 对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域。
C．政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变， 在总体上，特别是在具体政策上改进政策制订过程。要用真正 一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题——处理能力和 控制能力提高的一种有用手段。
D．政策科学的特征：观察的客观性与科学的态度。政策 科学有一个难以实现的明显特征，即在感情、价值因素介入时， 必须保持观察的客观性。在具体政策的个人价值观与服从于权 力之间，谨慎地保持一种动态的平衡，以及在知识与权力之间 取得协调统一，这些对于政策研究都是十分重要的。
2．政策科学研究的具体内容 德罗尔认为主要包括九个方面（他从行为性和论证性 两个方面对这九个方面进行了阐述） 现实和问题的理解； 宏观政策或关键选择； 超渐进主义； 复杂性； 模糊性决策； 学习； 政策结构； 困难的选择； 元政策。
（二）提出了政策科学方法论：系统群研究方法
政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分。 他在批评拉斯韦尔等人所推崇的行为科学及其方法、分析管 理科学的局限性以及政策科学的跨学科性质问题的基础上， 提出了他的系统群研究方法。
1．指出“行为科学”方法对于政策研究的局限性
政策科学研究要用到经济学方法，但行为科学方法却不 包括经济学方法，且行为科学方法有其自身的弱点，不适用 于作为政策科学的主要或唯一研究方法。
行为科学自身的弱点主要表现在：它不具备严格区分个 别行为的微观理论和宏观理论；它忽视了人的“适应性”和 反馈探索能力；它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规 等伦理道德问题（回避价值问题，标榜价值中立）；它容易 陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺地表现人的行为， 因而势必不愿触及无法定量化的政策问题。
2．分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性 在德罗尔看来，虽然管理科学对政策科学的发展有帮 助，但是管理科学却具有许多弱点。
A．“缺乏制度”——即管理科学无视制度问题； B．“缺乏政治”——即它不能够研究诸如维护全体 一致和派系形成等的政治需要；
C．“缺乏价值体系”——即它不能研究政治价值、 意识形态以及神的恩宠等非理性问题；
D．“缺乏创造性”——即管理科学以追求最大功效 为原则，虽然它能够从各方案中选出最优者，但却不能推 出全新的方案。
3、提出把“系统群研究方法”作为政策科学的方法论基 础
德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评 价，并且把“系统群研究方法”视为政策科学的方法论基 础。
“系统群方法”方法：先把有可能对整体产生强烈影 响的“具有代表性的个体“罗列出来，接着勾勒出一个整 体大系统——系统模型，然后将其中若干个个体加以移动， 观测整个系统有什么变化。这种做法通常被称之为模拟试 验。如果模拟系统的动向与现实不太一致，那么就重新选 择一些“有代表性的个体”，建立新的系统模型。这样重 复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究。这就 是“系统群”研究的操作方法。由于研究中出现了复数以 上的整体系统，所以这种方法不叫“系统研究”，而叫
（三）分析了逆境中的政策制定问题
1、逆境及其分类和普遍性
A．含义：德罗尔认为，所谓“逆境”，它是指由不 同原因造成的，难以消除的各种社会紧张状态。
B．分类：逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆 境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短 期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的 逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。
“简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆 境，如一种‘敌对势力’所导致的逆境；复杂的逆境是指 由多重往往难于把握的原因造成的逆境。可以处理的逆境 是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难 以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。 短期的逆境指只限于一小段时间内出现；时代性的逆境则 根源于社会基本结构特征的内在因素，他会持续很长时间， 不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出 来，它都是会反复出现的。”
C．逆境产生的原因：逆境可能是统治机制中内生的， 即政治制度本身特征中固有的；也可能是外生的，与政治 制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所考察的社会 及其范围之外的各种因素造成的。”
D逆境的普遍性：在德罗尔看来，逆境的普遍性是显 而易见的。发展中国家、落后国家，发达国家各有各的逆 境。 发展中国家——积极效法西方，新旧制度和观念的冲 突，本土文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛，导 致了经济滑坡、生产下降、政治上民族主义、极端无政府 主义、分裂主义等问题；第三世界国家——与发达国家日 益加大的贫富差距，政治和经济危机；发达国家——经济 负增长、失业率和犯罪率上升、人口结构老龄化、精神文 化空虚等问题；“福利国家”近年来也出现了一系列无法 解决的经济与政治问题。不同地区的国家也各自面临其困 难：拉美——政治经济混乱；中东——宗教狂热；南非— —种族冲突；全球性——粮食、能源和其他资源短缺及生 态环境破坏等各种问题。
一、生平与著述
生平：叶海卡·德罗尔，1928年出生于维也纳，10岁移居以 色列，曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法 律、政治学和社会学。为政策科学的规范化研究作出了举世 瞩目的贡献，因而被誉为政策科学之父。
著述：与著名政策分析家爱德华·奎德合作创办了第一个 《政策科学》理论刊物。撰写了著名的政策科学三部曲： 《公共政策制定的再审查》（1968年）、《政策科学构想》 （1971年）和《政策科学探索》（1971年）以及《逆境中 的政策制定》（1986年）等多部著作。
政策顾问：作为社会实践家，被称为“政府与公司的医生”， 担任过二十多个国际组织（如经济合作发展组织、联合国开 发署等）、国家政府及多国公司、大学的政策顾问。
二、德罗尔政策科学思想的主要内容
（一）对政策科学及其本质特征的探讨
1．政策科学的研究对象，范围、任务和特征
A．学科性质：政策科学或政策研究是一门融合了管理科 学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨 学科研究领域。
B．研究对象：其“核心是把政策制订作为研究和改进的 对象，包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域。
C．政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变， 在总体上，特别是在具体政策上改进政策制订过程。要用真正 一体化的观点把政策与政策制定看成社会问题——处理能力和 控制能力提高的一种有用手段。
D．政策科学的特征：观察的客观性与科学的态度。政策 科学有一个难以实现的明显特征，即在感情、价值因素介入时， 必须保持观察的客观性。在具体政策的个人价值观与服从于权 力之间，谨慎地保持一种动态的平衡，以及在知识与权力之间 取得协调统一，这些对于政策研究都是十分重要的。
2．政策科学研究的具体内容 德罗尔认为主要包括九个方面（他从行为性和论证性 两个方面对这九个方面进行了阐述） 现实和问题的理解； 宏观政策或关键选择； 超渐进主义； 复杂性； 模糊性决策； 学习； 政策结构； 困难的选择； 元政策。
（二）提出了政策科学方法论：系统群研究方法
政策科学方法论是德罗尔政策科学思想的重要组成部分。 他在批评拉斯韦尔等人所推崇的行为科学及其方法、分析管 理科学的局限性以及政策科学的跨学科性质问题的基础上， 提出了他的系统群研究方法。
1．指出“行为科学”方法对于政策研究的局限性
政策科学研究要用到经济学方法，但行为科学方法却不 包括经济学方法，且行为科学方法有其自身的弱点，不适用 于作为政策科学的主要或唯一研究方法。
行为科学自身的弱点主要表现在：它不具备严格区分个 别行为的微观理论和宏观理论；它忽视了人的“适应性”和 反馈探索能力；它回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规 等伦理道德问题（回避价值问题，标榜价值中立）；它容易 陷入完美主义的泥潭，即由于试图完美无缺地表现人的行为， 因而势必不愿触及无法定量化的政策问题。
2．分析了管理科学方法对于政策科学研究的局限性 在德罗尔看来，虽然管理科学对政策科学的发展有帮 助，但是管理科学却具有许多弱点。
A．“缺乏制度”——即管理科学无视制度问题； B．“缺乏政治”——即它不能够研究诸如维护全体 一致和派系形成等的政治需要；
C．“缺乏价值体系”——即它不能研究政治价值、 意识形态以及神的恩宠等非理性问题；
D．“缺乏创造性”——即管理科学以追求最大功效 为原则，虽然它能够从各方案中选出最优者，但却不能推 出全新的方案。
3、提出把“系统群研究方法”作为政策科学的方法论基 础
德罗尔对管理科学中的系统分析方法给予了肯定的评 价，并且把“系统群研究方法”视为政策科学的方法论基 础。
“系统群方法”方法：先把有可能对整体产生强烈影 响的“具有代表性的个体“罗列出来，接着勾勒出一个整 体大系统——系统模型，然后将其中若干个个体加以移动， 观测整个系统有什么变化。这种做法通常被称之为模拟试 验。如果模拟系统的动向与现实不太一致，那么就重新选 择一些“有代表性的个体”，建立新的系统模型。这样重 复几次，就可以对“政策替代方案”进行比较研究。这就 是“系统群”研究的操作方法。由于研究中出现了复数以 上的整体系统，所以这种方法不叫“系统研究”，而叫
（三）分析了逆境中的政策制定问题
1、逆境及其分类和普遍性
A．含义：德罗尔认为，所谓“逆境”，它是指由不 同原因造成的，难以消除的各种社会紧张状态。
B．分类：逆境根据不同的标准可以被分为简单的逆 境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短 期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的 逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。
“简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆 境，如一种‘敌对势力’所导致的逆境；复杂的逆境是指 由多重往往难于把握的原因造成的逆境。可以处理的逆境 是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难 以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。 短期的逆境指只限于一小段时间内出现；时代性的逆境则 根源于社会基本结构特征的内在因素，他会持续很长时间， 不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出 来，它都是会反复出现的。”
C．逆境产生的原因：逆境可能是统治机制中内生的， 即政治制度本身特征中固有的；也可能是外生的，与政治 制度以外的乃至超社会的现象有关，即是由所考察的社会 及其范围之外的各种因素造成的。”
D逆境的普遍性：在德罗尔看来，逆境的普遍性是显 而易见的。发展中国家、落后国家，发达国家各有各的逆 境。 发展中国家——积极效法西方，新旧制度和观念的冲 突，本土文化与西方文化冲突以及其他转型期的阵痛，导 致了经济滑坡、生产下降、政治上民族主义、极端无政府 主义、分裂主义等问题；第三世界国家——与发达国家日 益加大的贫富差距，政治和经济危机；发达国家——经济 负增长、失业率和犯罪率上升、人口结构老龄化、精神文 化空虚等问题；“福利国家”近年来也出现了一系列无法 解决的经济与政治问题。不同地区的国家也各自面临其困 难：拉美——政治经济混乱；中东——宗教狂热；南非— —种族冲突；全球性——粮食、能源和其他资源短缺及生 态环境破坏等各种问题。