关于基层法院法官资源短缺问题的思考与建议

关于基层法院法官资源短缺问题的思考与建议[作者简介]刘凤霞(1955—)，女，黑龙江勃利人。经济管理学院副教授，研究方向：人力资源管理。

[摘要]近年来，部分地区基层法院法官资源短缺，法官队伍断层的问题已引起了有关方面的高度重视，认真调查研究，分析思考，积极探索建设中国特色的法官队伍的有效途径，为实现公平正义，司法为民，创建和谐社会提供高素质的队伍保证。

标签：基层法院；法院法官短缺；队伍断层

自2002年最高院颁布实施《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》至今，整整5年过去了。5年来，经过全国各级法院的不断的探索和不懈的努力，《意见》得到了认真的贯彻落实，法官职业化建设取得了长足的进展。但是，毋庸讳言，由于历史和现实等多方面原因，一些基层法院，尤其是西部和边远地区的基层法院，法官资源短缺，法官队伍断层的问题十分严重，这在一定程度影响了法官职业化进程和司法的效率与公正。

在05年的两会期间，全国人大代表和政协委员们对法院队伍建设，尤其是对法官短缺，法官队伍断层问题提出了很多中肯的建议和意见。为了解决这一问题，中组部、中编办和“两高”共同出台了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》，要求“通过深化改革，制定并实施符合实际、体现法检干部队伍管理特点的政策，稳定本地人才、引进急需人才、培养后备人才、提高队伍素质，使这一问题经过一段时间的努力得到有效缓解。”

一、法官资源短缺问题产生的原因

经过深入调查，认真分析研究，我们认为产生法官资源短缺，法官队伍断层问题的原因主要有以下几方面。

1．片面追求法官精英化的思想导向，是法官减少和资源匮乏的思想根源。在法官队伍职业化的进程中，有人片面的认为，法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官的数量要少，质量要精，“少而精”成为法官队伍职业化建设的一个形象描述，而没有结合中国司法体制、司法环境和司法任务的实际去考虑法官队伍职业化建设问题。在一些地区近年的机构和干部制度改革时，大多数法院都机械地按照党政机关干部管理模式，以年龄为标准，实行“一刀切”，使得一些四、五十岁的年富力强，经验丰富的法官不得不告“老”还乡，提前离岗，退休回家，造成了法官的短缺。

2．地方行政的本位主义是产生人员空编的原因。一些区县，尤其是财政困难的区县往往从减少财政开支的角度考虑，尽量控制和压缩法院进人，致使一些法院的缺员不能及时得到补充。

3．基层法院法官待遇低，缺乏吸引力和竞争力，是难以稳定法官队伍、吸引优秀人才的主要原因。一是工资待遇不能得到有效保障。一些地处偏远和经济欠发达县(市)法院法官的工资待遇比较低，有的甚至不能足额发放工资。二是政治待遇低。一些地区的基层法院的行政级别是正科级，与区县政府下属的委办局同级。由于领导职数所限，大多数法官干到退休也只是科员级别。而行政职级又与法官工资和法官等级等待遇密切相关。三是上下级法院待遇不同。譬如，在政治待遇方面，中级法院级别高，副科级以上领导职数比基层法院多，在同等条件下，中级法院工作人员晋升的机会多、时间快、级别高；在法官等级方面，中级法院副科级审判员可以评定高级三级法官，而基层法院的正科级副院长最高只能评定四级高级法官。

4．基层法院案件多，条件艰苦、压力大，是难以稳定法官队伍，吸引优秀人才另一主要原因。越来越多的新型疑难案件、越来越重的案件审理工作、越来越高的工作要求，以及一些法庭的艰苦工作环境，使得基层法院一线审判人员压力很大，身心疲惫，不堪重负，有的甚至积劳成疾。

5．法院招录工作人员的条件高，合格人员少，是造成法官资源匮乏的主要原因。法院招录法官的条件是依据《法官法》有关规定制定的，“年龄35岁以下，大学本科学历，通过国家司法考试，从事法律工作2年以上”；虽然《法官法》对法官助理没有规定，但法院自行规定了“年龄35周岁以下，统招本科学历，法律专业”的条件，而检察院工作人员的条件是“年龄35周岁以下，国民教育本科学历，法律专业”。相比之下，法院的条件较高。

部分偏远地区司法考试通过率远远低于全国的平均水平。35岁以下的人员中，除去检法系统内部人员和C类证书人员，以及不能或不愿从事法官工作的人，所剩无几。以l：5的考录比例，基层法院法官的社会来源非常少，而偏远、贫困县区法院的法官基本就是无源之水。

二、几点建议

法官是法官职业化建设的中心和主体。而现实是一边是基层法院人员短缺、法官队伍断层，另一边却是招不到人，甚至是无人可招。面对这种矛盾，我们建议应当抓住急需解决、经过努力能够解决的主要问题，积极采取措施，尽快加以解决，以加快法官队伍职业化建设的进程，实现“公正司法，一心为民”的工作目标。

(一)坚持实事求是原则，牢固确立符合中国国情的法官队伍职业化建设工作导向

1．坚持从实际出发，坚决摒弃教条主义的指导思想和工作作风。改革开放以来，我们打开窗口看世界，在我国的法制建设和依法治国进程中，学习借鉴了一些世界上先进的法律文化和司法制度。但是，这种学习和借鉴，绝不是教条主义的囫囵吞枣、照葫芦画瓢、生吞活剥，甚至邯郸学步。中国的法官队伍职业化

建设不能言必称西方，言必称欧美，说西方的法官如何，西方是如何选拔法官的，他们法官的权力、待遇、地位、办案方式如何。我们应当基于国情，面对现实，脚踏实地，从实际出发来确定我们法官队伍职业化建设的工作方针和思路，把国外的经验和中国的司法实践相结合，不断探索符合我国国情的法官队伍职业化建设的途径，认真总结具有中国特色的法官队伍职业化建设经验，真正建设一支中国职业化法官队伍。

2．结合基层法院司法实践，确定不同层次的法官职业化标准。基层法院案件数量多，但案件相对简单，主要以民事案件为主，大部份是婚姻类、侵权类、债务类案件。法院法官主要工作是依据基本法律原则认定事实，解决纠纷。这要求基层法院法官具有丰富的社会经验、人生阅历、司法技巧和技能，而在法学理论和学术才能方面要求较低。可以说，专业型、复合型、精英型法官在基层法院施展才能空间不大，有英雄无用武之地之感。因此，我们不能简单地以西方法院大法官的标准来要求中国基层法院法官，也不能以我国中级法院、高级法院法官的标准来衡量基层法院的法官，甚至也不能以经济发达地区基层法院法官的标准来衡量西部和边远贫困地区基层法院的法官，而应分层次、分地区的规定法官职业化的具体标准。譬如，宋鱼水和金桂兰都是人民信赖和爱戴的好法官，都是法官的榜样和代表。但是，宋鱼水是名牌大学法律专业本科毕业，在职取得法律硕士学位，金桂兰是大专学历；宋鱼水现任北京海淀区法院知识产权庭庭长，十多年来，高质量地审理了300余件重大、疑难、新类型案件，发表了多篇学术论文，为自己确立了争当专家型法官的目标；金桂兰半路出家当法官，在边塞黑龙江的偏僻县城法院的法庭担任审判员，所审理的都是很普通的民事纠纷案件。我们不能因此而说宋鱼水是中国职业法官的榜样，而金桂兰则不符合法官职业化的要求。

(二)加快法院管理体制改革，从根本上保证法官职业地位和职业待遇的提高

这里所说的法院管理体制主要是指人事管理和经费管理体制。

1．人事管理体制方面：一是建议尽快核定法官编制。应按照辖区人口数量、年均受理案件数量、法院人员编制等数据，核定各级法院各个系列的人员编制，以保证法官编制不被挤占，阻止一些不符合条件的人进入法院；二是建议上级法院协调有关部门提高基层法院的行政级别。既然法官已明确纳入公务员系列，行政职级对法官来说就十分重要和必要了。因此，县区法院即使不能与县区政府同级，至少也应是副处级，高于政府下属委办局。这样，既能一定程度地突出法院的特殊性和重要地位，也会增加法院副科级以上领导职数，给工作人员创造更多的晋级机会。大连市等一些经济发达地区已经做到了这一点；三是建议协调有关部门，将法官的等级与相应的行政级别挂钩，即某某法官等级相当于某某行政级别，并享受相应行政职级的各项待遇。

2．经费管理体制方面：主要是人员工资和其他经费。关于法院经费归省级财政直管的问题，最高院在第二个五年改革纲要中已经明确，相信不久就会落实。目前，应当着力解决的是人员工资问题。一是建议最高院尽快协调有关部门，将法官的工资在公务员系列中单成体系，像职称或警衔那样，将法官等级与工资(补