重建政府与公民的信任关系_西方国家的经验_张成福

[ 收稿日期] 2002 -01 -16 [ 作者简介] 张成福 (1963 —), 男 , 陕西眉县人, 中国人民大学公共管理学院教授 、 博士生导师 , 副院长 ;
孟庆存 (1974 —), 男 , 山东泰山人, 中国人民大学公共管理学Biblioteka Baidu博士生 .
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国家行政学院学报 2003 .3
重建政府 与公民的信任关系
近年来西方国家政府中 信任的衰 落不仅引 起了 许多学 者 的关注与思考 , 综观西 方国家的 行政改革 历程 , 也 可以看 出 他们致力于重建政府与 公民信任 关系 。 虽然 各国的 情况有 所 差异 , 但是他们所采用 的一些做 法 , 对于 我国行 政改革 , 具 有重要的参考价值 。 具 体而言 , 西方 国家主要 从以 下几个 方 面来重建政府与公民的信任关系 :
(一) 公民中心的公共服务 “公民中心的公共服务改革运动” 是西方国家在重建 政府 与公民信任关系方面 的一项重 要措施 。 这一 措施的 一个重 要 特点就是公民角色的 转变 , 即许多 国家在改 革的过 程中将 公 民视为消费者或者顾客[ 7] , 提出了 “ 公民中心 (Citizen -cent ered)” 、 “ 顾 客导 向 (cust omer -orientation)” 、 “ 顾 客至 上 (put customers f irst)” 等观念 。 从信任衰落的角度考察 , 公众 对政府不满的重要原因之一在于对政府服务的不满 , “ 公 民中 心” 的定位目的在于 让公民享 有政府服 务的同时 , 也能达 到 如同私部门 所提 供的 服务质 量 , 强调 公共 部门 对顾 客负 责 , 从而提高行政体系对 外在环境 的敏感度 和回应性 , 进而改 善 公民对政府的信任 。 在美 国 , 此 项 策 略 主 要 体 现 在 “ 顾 客 导 向 (Cust omer O rient at ion)” 方面 , 此 外还 有 英 国 “ 公 民 宪 章 (Ci tizen' s C harter)” 运动和加拿 大 “ 公共 服务 2000” (PS 2000) 运 动 等 。其主 要采 用的 做 法包 括 制定 顾 客服 务标 准 、 单一 窗 口 (one-st op shop) 服务 、 扩大公民选择权等 。 这些措施 , 强调 公共部门应该从顾客 的角度来 思考和确 定目标 ;整 合不同 的 服务到单一窗口以减 少顾客的 奔波和抱 怨 ;打破传 统独占 性 公共服务 、 采用代 用券 (vouchers)、 使顾客 能够依 据个人 偏 好选择服务提供者 、 付费方式等 。 (二) 公共服务质量运动 与 “ 公民中心的公共 服务” 相关 联的另 外一项 重要措 施 是 “ 公共服务质量运动” 。 从信任的角度考察 , 公共服务 质量 的改善有助于改善 公众对政 府的态度 。 所 以 , 西方 国家在 改 革过程中 , 除了强调以 公民为中 心提供服 务之外 , 还特别 注 意改善公共服务的质 量问题 , 实现 这一点的 重要措 施是实 施 标竿管理 (benchmark)、 质量保证措施 (quali ty assurance) 以 及采用信息科技提升服务质量等 。 虽然标竿管理在 20 世纪 90 年代 才被引 进到政 府管理 的 领域 , 但是却很快就受到了重 视与喜 爱[ 8] 。 简言 之 , 标竿 管 理主要是寻求并采用 一种更好 的工作方 法 , 不论这 种方法 是 来自 组 织内 部 、 其 他组 织 、 本 地和 其 他 任 何 行 业 或 国 家 。 1996 年美国绩效 评估委 员会报 告 《政 府的优 势秘 诀》 指 出 , 政府要想重新获得公 众的信赖 与支持 , 必须 以更好 的品质 服 务公众 。 为此 , 克林顿总统 要求联邦 政府各 机关破 除政府 与 企业差异极大 、 二者之 间无法相 互学习的 迷思 , 而 要以私 人 企业中 “ 顾客服务” 做得好的组织作为学习标竿来服务 公众 , 到 1996 年 , 美国联邦政 府有 200 多个机 关全力 执行 3000 多 种服务标准[ 9] 。 质量保证措 施是指 公共 部门 依据 事实 资料 与未 来趋 势 , 设定顾客服务标准 , 作 为行政人 员的行为 规范准 则 , 除此 之
必须指出的是 , 公众对 政府不 满并不 是什么 新事物 , 政 府信任的衰落也并不意 味着公众 要推翻政 府 , 欧洲 一项调 查 表明 , 即使那些存在严重的信任 赤字问题 的国家 , 也有 90 % 的人对 “ 政府的民主形式感到满意 。” 更有意思的是 , 有些 公 众可能对美国联邦政府 深感不满 , 但是却可 能对于 本区政 府 的治理形式 或者 当地警 察的 服务 感到 满意 。 也 正是 基于 此 , 有些人认为公众对政府的不信任并不是什么可怕的事情[ 6] 。
信任以及政府与公民的信任关系
对信任问题的学术研 究当可推 溯到社 会学家 齐美 尔, 之 后多依奇 、 卢曼 、 爱森斯 塔德一直 到科尔 曼 、 福山 等人的 研 究使信任问题一时成 为一门显 学 。 他们之中 的许多 人都对 信 任做出过解释或界定 , 以自己的研究视角来考察信任的 产生 、 建构 、 功能等 。 本文倾向于 从社会资 本的角 度来使 用信任 这
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比较与借鉴
重建政府与公民的信任关系
———西方国家的经验
张成福 孟庆存
(中国人民大学 公共管理学院 , 北京 100872)
[ 摘 要] 本文从当代西方国家普遍存在的政 府信任赤字 出发 , 对公共 行政中的 信任问题 以及政 府 与公民的信任关系进行了界定 , 分析了信任在公共行政中所扮演的重要角色以及当代西方国家行政改 革 过程中在重建政府与公民信任关系方面的努力 。
在公共行政领域 , 对信任 问题的研 究一直 同政 府与公 众 (t he publi c) 的关系联系在一起 , 尤其是在 20 世纪 70 年代 以 来的政府改革浪潮中 , 重 建政府与 公民的信 任关系 在许多 国 家被提升到非常重 要的地位 。 如 前所述 , 近几十 年来 , 西 方 很多国家的政府除了 财政赤字 、 绩效赤字 之外 , 还 出现了 信 任赤字问题 。
比较与借 鉴
一概念 , 认为 信任 (trust) 是从 一个规 矩 、 诚实 、 合作的 行 为所组成的社区中所产 生的一种 期待 , 而社 会资本 则是在 社 会或其下特定的群体之中 , 成员之间 的普遍信 任程度[ 5] 。 政 府与公民的信任关系则 是建立在 公众对政 府的合理 期待以 及 政府回应基础上的一种互动 、 合作的关系 。
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比较与借鉴
外 , 也可以设立 “ 顾客意见箱” 等作为改善服务质量的依 据 。 1993 年 , 克林 顿 政府 还 提 出了 “ 国 家 信 息基 础 建设 计 划” (N II) 作为提升服务质量的一种手段 。
(三) 道德基础运动 OECD 的调查表明 , 西 方国家 中政府 信任衰 落的 另外 一 个重要原因是政府 官员的 “ 行 为不当” 或 者腐败 。 政府官 员 “行为不当” 或腐败很多时候并非是由于系统失灵或管理问 题 造成的 , 而是基于个人 原因 。 所以 , 要 重建政 府与 公民的 信 任关系 , 还必 须从 道德层 面上 努力 , 改 善公 务人 员 的行 为 , 树立良好的道德 、 价值 观念和行 为准则 , 我们 将这 一过程 称 之为 “ 道德基础运动 (Et hics Inf rast ructure)” 。 美国 、 英国 、 加拿大 、 新西 兰 、 澳 大利亚 、 法国 等多 个 OECD 国家都采取措施通 过道德 基础建 设来改 善行 政行为 方 式 , 重建政府与公民的 信任关系 , 其 主要的做 法包 括建立 基 于公共服务的价值标 准 ;将价值 变为行动 ;摒 除公 共服务 中 的 “ 不当行为” ;评估道德管理绩效 、 以透明性作为推动力 等 等。 (四) 反腐败行动 OECD 与世界银行等 的有 关研究 表明 , 当前 世界 各国 都 普遍存在腐败问题 。 “ 腐败没有国 界” , 它对于 政治 、 经济 和 社会生活有着巨大的 危害 , 尤其 危险的是 腐败背后 “ 公众 对 坏消息的厌倦和无力感[ 10]” 所造成的政府信任衰落问题 。 在公共行政领域 , 腐败是 公共权力 异化最 明显 的表现 形 态 , 即政府以及政府公 务人员利 用职务和 权力 , 为 谋取私 利 而滥用公共权力的行为 。 腐败的存 在是导致 公众对 政府不 信 任 、 也是产生合法性危 机的重要 原因之一 。 重 建政 府与公 民 的信任关系 , 必然要包 含反腐败 的努力 。 虽然 许多 调查表 明 美国 、 英国等西欧和北美 洲国家的 腐败问题 相对不 是那么 严 重 , 但是这些国家在地 方政府 、 政党 选举等方 面依 然存在 一 定程度的腐败问题 。 这 些国家在 反腐败问 题上的 做法 , 除 了 前面所述的加强道德 建设之外 , 还包括法 律规范 约束 、 加 强 行政司法控制以及公众 、 社会舆论监督等 。 (五) 扩大公民参与 西方国家在重建政府与 公民信任 关系方面 的另 外一个 努 力是扩大公民参与 。 探讨参与 理论的先 驱 Sherry R .A rnstei n 认为 “ 公民参与是一种 公民权力 的运用 , 是 一种权 力的再 分 配 , 使目前在政治 、 经济 等活动中 无法掌 握权力 的公众 , 其 意见在未 来能 有 机会 被列 入考 量” 。 G arson 和 Williams 则 提 出 , “ 公民参与” 是在方案的执行和管理方面 , 政府提供更 多 施政反馈渠道来回应民 意 , 并使公 众能以更 直接的 方式参 与 公共事务 , 接触服务公众的公务机关的行动 。 参与的基本观念是认为 官僚体制 内的专家 无法 获得制 定
十年, 近年来也蔓延到了官僚系统方面[ 4] 。 为什么在政府部门中 会出现信 任衰落 现象 ? 信 任赤字 会
对政府部门及其运作 产生什么 样的影响 ? 如 何重建 政府与 公 民的信任关系 ? 当今的时代真是一个 “ 不信任的年代” ? … … 考察西方国家行政改革 的过程中 对政府与 公民之间 信任关 系 的考量及其在重建政府与公民的信任关系方面的努力和 措施 , 对于我国的行政改革 , 无疑具有重要的借鉴意义 。
许多学者从政府行 政的 范围 、 政府 绩效 、 公 民参与 、 腐 败问题 、 经济因素 、 社会和文化因素等来分析政府信任衰 落 , 但是不论原因为何 , 信 任赤字的 存在不会 是暂时 的 , 它对 于 各国行政改革甚至未来 政府的治 理方式 , 都 会发生 深刻的 影 响 , 它促使我们重新审视传统的官僚体制和政府的运作方 式 , 追求完美 的政 府治 理形 式 。 加里·奥 伦 (G ary O rren) 指 出 : 公民对政府 的不 信任会 损害 民主 宪政 体制 、 损 害政 府治 理 、 阻碍政府公务员的招 募与保持 机制等 , 从 各方面 而言 , 不 信 任的存在会形成更复杂的问题 , 诸如抗税 、 激进的控诉行 为 、 第三部门的不正常发 展等 。 总之 , 公 众对政府 的不 信任会 阻 碍正常的 、 积极的解决问 题的方式 而发展出 各种不 正常的 社 会问题 。 在此意义上 , 关 注政府信 任赤字 , 致 力于 重建政 府 与公民的信任关系 , 重新 考量信任 在公共行 政中的 价值是 每 一个国家政府都应该重视的问题 。
[ 关键词] 信任 ;信任赤字 ;政府与公民的信任关系 [ 中图分类号] D035 [ 文献标识码] A [ 文章编号] 1008 -9314 (2003) 03-0079 -04
导论 :“不信任的年代” ?
综观 20 世纪 70 年代以 来的政 府改革 浪潮 , 政 府与公 民 间的信任关系问题受到 广泛关注 。 美国前总 统克林 顿在国 家 绩效评估委员会 (NPR)报告中就曾经指出 :“ 未来国家绩 效 评估委 员会能 够削 减 (财 政) 赤 字 , 但不 仅仅 是削 减开 支 , 还包括一个信任赤字 的问题” [ 1] 。“ 政府中的 信任正 在衰落” , 1964 年 , 3/ 4 的美国公众认为 联邦政府 大部分 时间 可以做 正 确的事情 , 但是到了今 天 , 只有 1/ 4 的公 众相信 这一点 , 在 州政府层次上状况稍好 (35 %), 但是有些调查表明公众对 政 府的信任 情况 比这 还要 糟糕[ 2] 。 不仅美 国 , 加拿 大 、 英 国 、 意大利 、 西班牙 、 比利 时 、 挪威 、 瑞典 、 爱尔 兰等 很多国 家 都存在政府信任衰落现象[ 3] 。 在日本 , 不信任政 治存在了 数