试析行政审判中规章冲突的解决(一)

试析行政审判中规章冲突的解决(一)

规章，包括部门规章和地方政府规章，前者由国务院部、委及直属机构根据法律和行政法规及国务院的决定、命令制定，后者则由省、自治区、直辖市及较大的市（包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定。虽然规章的效力低于法律和行政法规，但是，规章是我国法律体系的一个重要组成部分，其涉及社会生活的各个方面及行政管理的绝大多数领域，已经成为我国行政机关实施行政管理的重要依据。但是，由于行政立法主体不同，加上行政立法水平、部门利益、地方利益等原因，我国现行规章之间存在着不少的冲突，这些冲突主要包括三个方面：一是部门规章和地方政府规章之间的冲突；二是部门规章之间的冲突；三是地方政府规章之间的冲突。我国没有建立司法审查制度，人民法院无权对所适用的规章进行违宪审查和违法审查，它既无权宣布规章无效，也无权撤销规章。行政诉讼法第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”所谓参照，是指人民法院在审理行政案件时，经过审查，如果认定相应规章合法，就应该适用；如果认定相应规章不合法，则不能适用。因此，法律实际上赋予人民法院对规章的审查判断权，也就是说，人民法院有权对规章进行审查，作出合法与不合法的判断，并有权拒绝适用不合法的规章。那么在审判活动中，人民法院应当如何参照规章呢？行政诉讼法只在第五十三条第二款明确规定了一种情况，即：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”但是，从立法角度来看，并不是意味着只要遇到地方政府规章与部门规章的冲突，以及部门规章之间的冲突，人民法院就必须中止诉讼，把冲突规章层层上报最高人民法院，并由最高人民法院送请国务院裁决，而是在人民法院已经对冲突着的规章进行审查，无法作出孰是孰非的判断时，才请求最高行政机关帮助解决。所以，行政诉讼法的这条规定只是解决规章冲突最后的手段，而不是惟一的手段。在此之前，人民法院应当积极地采用其他的方法，努力解决法律冲突的问题。这些方法主要有：1.按照合法性审查标准解决规章冲突。人民法院对于任何规章，当然也包括冲突着的规章，首先进行合法性审查，对于不合法的规章不予适用，如果冲突着的规章有一个甚至几个是不合法的，那么问题就有可能得到解决，至少得以简化。合法性审查主要从以下几个方面着手：（1）制定规章的行政机关是否超越职权，如某省人民政府制定的规章对该省各级人民法院刑罚罚金的追缴及管理加以规定，就超越了其行政职权。（2）规章的内容是否与宪法、法律、法规抵触。常见的情况是，规章对宪法、法律、法规中已经明确规定条件、界限、标准、幅度的事项加以改变。（3）规章的内容明显不合理，如，有的规章内容与发展生产力，保障、维护社会安全与秩序等法的宗旨、原则相违背，有的规章规定了不可能实现的要求。（4）规章制定的程序不合法。规章制定应当遵循行政立法的一般程序。2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》对规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释作出了详细规定，并明确指出：“违反本条例制定的规章无效。”该条例为法院审查规章提供了依据。