水资源管理制度上的缺陷

水资源管理制度上的缺陷

（1）从管理体制来看，我国水资源管理机构涉及部门多，部门间职能交*多，导致部门纠纷多，集中统一管理不足。根据我国水资源管理目前的体制，地表水的开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归海产局，大气水归气象局，水污染防治归环保总局，城市和业用水归建设部，农林牧渔业供水归农业部和林业局等等，可谓是“多龙治水”，部门分割严重。各部门为了各自的利益进行的单目标规划管理，必然与水资源的多功能相矛盾，只能实现水资源管理的次优化。

（2）从决策机制来看，我国水资源管理的多目标决策机制尚未形成，各项经济政策的环境一致性较差，公众参与机制还不健全。水资源有多种功能，而且相互间又有联系，任何一方面的不合理利用都会影响其它功能的发挥。要使水决策系统处于整体最优，就必须综合考虑多种功能，制定多目标的管理规划，否则，片面追求经济效益的目标选择难免造成对水环境的破坏。1994年淮河流域小型造纸厂造成的严重污染，使流域群众围着淮河无水喝就是最典型的表现。公众参与机制不健全，也是中国水资源管理体制的薄弱环节之一。水环境管理牵扯的源多面广，有效的公众参与将使环境管理更易被群众接受，对破坏环境的行为可以起到很好的监督作用。但是，我国对公众参与的程序还缺乏一套完善的程序和机制。

（3）从协调机制来看，国家授权的协调机构并没有完全发挥真正的协调作用。《水法》虽然规定我国水资源管理实行水利部统一管理下的分级、分工管理，水利部连同水利部下设的七大流域水利委员会对各自职权范围内的水资源利用进行协调、处理部门、区域纠纷，即对水资源实行流域管理，但是实际情况却与规定相差甚远。首先是水利部门与环保局的协调没有实现。长期以来，水利管理部门的职能定位主要是兴水利、除水害，因此，在管理中往往重工程建设，轻生态保护；重开发利用，轻恢复保护；重水量的调剂，轻水质的变化；重水量的供给，轻对水需求的控制，等等。水行政管理部门难以协调它与国家环保总局在水量与水质问题上的矛盾。其次是水利部下设的流域水利委员会迄今并没有发挥应有的协调功能。这些部门的工作重点是洪水、排沙、干旱的防治及边界地区的水污染处理，但它们缺乏相应的管理权限，因此，与各地环保局及有关部门之间在处理水资源管理问题时无法统一指挥，协调机制不健全。

2．4 产权制度上的不完善

水权是指对水的所有权和各种利用水的权利的总称。根据《水法》规定，我国水资源属于国家所有，即全民所有，农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。水资源所有权主体惟一而水资源使用权主体多元造成了水资源管理责、权、利界定的复杂性。先，我国部门之间水资源使用权界定不清，导致其责、权、利不明确，存在“多龙治水”和“多龙管水”现象，水资源利用效率低下;河流上下游、左右岸和地区之间、各用水单位之间水资源的使用权模糊，水事纠纷不断;由于水资源管理的责、权、利界定不清，造成“公地悲剧”，使水资源过度开发和企业超标排污，使水资源短缺和水资源浪费并存。其次，由于水资源使用权不清晰，使水资源使用的流动性差，水市场难以建立，水资源不能得到高效率使用。最后，对于水资源的工程产权，由于工程单位对水资源的无偿使用，造成国家国有自然资产大量流失。

2．5 水资源价格机制的不合理

在计划经济体制下，人们对水的商品属性认识不足，把水看一成是自然之物，水资源基本上是无偿使用;即使是城市自来水，长期以来，也一直被当作一种由政府部门供给的公共物品，水价过于低廉，费用回收率低。近几年水价虽然有所上升，但仍不足以抵偿全额成本，不能客观公正地反映水资源的价值。居民对生活污水不负担或很少负担处理费用，工业的排污水收费标准也一直偏低，对于污染控制缺乏刺激作用，使企业宁愿缴排污费买排污权。这些直接造成了给水和污水处理投入不足，难以实现水资源“开采一利用一污水处理一回放”

的可持续利用模式。不合理的水价体系使得一方面是水资源短缺，一方面却又在大量浪费。表现为:长期实行低水费价格，水价严重背离水的价值。水未能体现出应有的价值，自然就失去了经济杠杆的调控作用；价格与价值的严重背离，导致了水利行业难以为继，如许多灌区无法维护水利工程和进行改造，一些高新水利技术小能及时推广应用，水利产业体现出不可持续发展思想，水价过低，还养成了人们吃“大锅水”的恶习，甚至助长了人们用水浪费行为。

由于水资源用途不同，其参与经济活动所体现的价值有明显差别。为了既体现水资源使用功能，又能有规律地认识水资源不同使用功能具有的共性，科学合理地计算水资源价格非常重要。

2．6 法律制度的缺陷

自20世纪80年代以后，中国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试。迄今为止，全国人大及其常委会先后通过了《中华人民共和国水法》（1988年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996年修订）、《中华人民共和国防洪法》（1997年）。中国水资源法律制度正在建立并逐步形成体系，水资源的管理和利用正步入规范化、法治化的轨道，但也存在着明显的不足，仅仅依*这些法律法规还不足以为我国的水资源管理提供有力的法律保障[7]。

（1）水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其它资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因而，互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的、系统的资源管理立法。

（2）法律规定过于原则而缺乏可操作性，不便实施和检查。中国幅员辽阔，各地的情况千差万别，因此中央的综合性成文立法原则一些，这是应当的。但在强调法治、强调依法行政的今天，特别要求立法的科学性、严密性、可操作性。水资源方面的立法应当切实可行，才能有效地治理、管理、利用和保护水资源。地方性的水资源法规和规章，在原则性规定的基础上，应当制定配套的操作性更强的细则。