浅谈信访的宪法依据和权利属性

浅谈信访的宪法依据和权利属性[摘要]信访这项富含中国特色的并与现中国政治体制紧密相关的制度，活跃在公民的政治生活当中。

要确定信访在国家体制和公民生活中扮演的角色，必须明确信访宪法依据和权利属性。

文章以信访活动的合宪性为逻辑起点，通过分析信访权在我国宪法地位权利属性，明确信访的法律保护。

[关键词]信访权；基本权利；宪法依据一、信访的宪法依据我国宪法对信访没有明确的规定。

关于“信访”最权威的定义，是国务院《信访条例》第二条的规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

”本文认为所谓信访，是指具备信访人资格的公民、法人或者其他组织，为维护个人利益、他人利益或者公共利益，有按照自由意志决定是否适用来信来访的形式，就党政机关及其工作人员的工作向有关机关和领导个人咨询有关政策和反映真实情况、提出意见和建议、指出工作中的不足或违法之处、提出个人请求的活动。

信访有表达自由和政治参与两个重要属性，相对应地都能够在宪法上找到依据。

其第一个属性是信访作为一个表达机制，公民通过信访的方式表达见解、心声和意愿的自由。

信访作为公民与国家对话的一种方式，本身是一个沟通的机制。

这种机制下信访人享有这样一种表达的自由：一是公民可以自由决定通过或者不通过信访这种方式表达自己的心声和意愿；二是公民对通过信访这种方式表达此类或者彼类见解、心声和意愿的自由。

前者是信访人通过信访方式表达或者不表达的行动自由，后者是在法律法规设定的信访机制允许表达的事项范围内表达什么和不表达什么的自由。

关于表达自由，我国《宪法》第三十五条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

”信访自由属于以言论为表达方式的一种表达自由，言论的接收对象是特定的信访机构。

因此，可以认为，宪法上关于表达自由的条款，是信访活动形式上的宪法依据。

二、“信访权”的权利属性分析《宪法》第三十五条和第四十一条所设定的公民基本权利，为信访活动的正当性和合法性提供了宪法依据，但是宪法并没有直接将“信访权”规定为一项基本权利。

“信访权”既不是基本权利也不是一般权利。

在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。

由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。

①“公民的基本权利是指由宪法规定的，公民为实现自己必不可少的利益、主张或自由，从而为或不为某种行为的资格或可能性”②这是目前对基本权利的较为权威的定义。

从中不难，权利本身的基础性和必要性是成为基本权利的实质要求，而权利入宪则是判断一项权利是否符合基本权利形式上的要求。

我国宪法明确地将政治自由和监督权列为基本权利，虽然信访能从这两项基本权利中找到宪法依据，但是“信访权”不等同于政治自由或是监督权，也不等同于政治自由和监督权的简单地相加减，如果将政治自由和监督权作为中间量进行等量代换进而认定“信访权”的基本权利则犯了形而下的逻辑错误。

信访作为单个的行为从宪法中寻找正当性依据是可证的，而“信访权”是抽象化、规范化的概念，不是具体的活动形态。

如果要证明“信访权”是与政治自由、监督权同等地位的宪法基本权利，必须从“信访权”本身去找依据，不能从作为其活动依据的基本权利中找来源。

同样，由于法律对“信访权”也缺乏规定，故“信访权”目前不是法律意义上的权利。

“信访权”既不是单纯的利益也不是反射利益。

我国现行的法律框架内未曾明确提及“信访权”，2005年出台的《信访条例》也始终未见其踪影，只以“信访人的合法权益”带过，也没有具体阐释“合法权益”的范围。

可以说，信访人对信访享有一定的利益是不证自明的，不过笔者认为对信访的利益显然不是一种单纯的利益。

利益强调的是信访的结果，但是信访恰恰不是信访人通过信访得到的利益结果，更是基于国家权力运行的制约需要而赋予公民的政治自由和监督、救济的途径的正当性和道义性，“信访权”强调的是过程和手段的应然，具有不可随意剥夺的性质，这反而是权利所侧重的。

而大量的实务也可以证明，通过信访最终获得事实上的利益往往不多，信访受理和成功比率并不高，但是信访作为政治参与、行使监督的主要方式和权利救济的补充方式，有重要的存在价值。

反射利益是从德国法和日本法引进的概念。

法律为保障社会利益，赋予国家机关以执行任务，并因保障社会利益而使某个人获得利益，而当事人所享有的利益并非源自其应有权利，亦没有诉请法院令行政机关授予该利益之请求权。

这种利益并非法律上的合法权利，被称为“反射利益”。

③“反射利益”与公法权利的最大区别在于，公法权利是可以请求行政主体透过公权力机制的运作获得实现，而反射利益则无此法律效果。

④主张“信访权”是反射利益的主要理由是，“信访权”实质上不是一种可以由当事人单方行使的请求权，也不是政府部门必经的决策程序。

对某一事项受理或者不受理，是否启动公权力机制满足当事人的请求，皆取决于信访机构的酌情判断，如何决定也在很大程度上属于自由裁量权的范畴。

⑤但是，笔者认为，“信访权”并非不存在请求权的效力，只是受到了行政机关自由裁量的较多限制。

然而自由裁量权本身要受到法律的限制，信访机关受理不受理、如何决定也并不是没有规律和法律规定可循。

“信访权”在一定的法律规定和法律关系相对明确的范围内，还是有请求权的。

“反射利益”中当事人对利益的享有实际上处于一种完全不能自控的状态，利益的获得往往是基于一种不确定的、偶然的外在因素。

例如，因为政府修了公路致使附近的村落地价大幅提高，村民不但不能直接请求增幅，而且如果没有获此利益的公民为获得利益对在哪里修公路持有异议，就不能启动公权力机制进行救济。

“信访权”则不完全如是，例如通过《信访条例》也可以明确信访部门对某些事项有必须受理的义务，这种情况下当事人享有事实上和法律上的请求权。

因此，“信访权”也不是纯正的反射利益。

三、信访的法律保护虽然“信访权”具备了基本权利的某些特征，就其内涵和价值来看将其列为基本权利依据国家根本大法加以保护也并非不当，但是笔者认为，没有必要将“信访权”列为基本权利。

这是因为，首先从我国宪法公民权利的立法安排来看，将“信访权”列为基本权利，必然与其他基本权利存在较大的重叠。

其次，目前的信访活动基本上能通过政治自由，批评建议、申诉、控告和检举的权利找到宪法的依据，“信访权”只是一个符号，最重要的还是保障落实到位。

最后，作为一国政治和历史的产物，信访随着社会的发展其内涵经历较大的变迁，而基本权利相对更为固定，短期内不会因为历史的发展和社会实践的需要有太大的变化。

不将“信访权”列入基本权利，不意味着信访不受宪法的保障，基本权利必然受到宪法保障，反之受宪法保障的不一定都是基本权利。

保护“信访权”，其根据非我国《宪法》第三十五条和第四十一条莫属。

具体作为什么性质的“权利”收到宪法的保护，笔者认为有以下两种思路。

一是法律权利说。

应当尽快出台法律，从法律的位阶上明确“信访权”的普通法律权利的性质。

现行制度下，我国公民的基本权利的内容和保障方式均通过普通法律加以具体化，这种保障模式可以称之为相对保障模式。

⑥我们不妨采取相对保障模式的思路，将“信访权”看做间接保障《宪法》第三十五条和第四十一条的基本权利的落实的普通权利。

其运作机理是：宪法首先规定了政治自由、监督权等基本权利，普通法律通过对信访权的规定，将政治自由和监督权的内涵通过信访权的权利义务体现出来，在法律界定的范围内，通过信访权将基本权利付诸保障和实施。

二是制度性保障说。

建立和完善信访制度，将“信访权”作“信访制度安排”来理解，通过信访制度对《宪法》第三十五条和第四十一条的基本权利进行一种补充性的制度保障。

这种思路的理论基础是来源于德国发展于日本的“制度性保障说”，其含义是法规范通过对某种特定制度的保障而产生对基本人权的间接的、补充性的保障。

⑦根据这一学说，宪法可以对一些在历史上形成的特定的“客观的制度”加以保障，而宪法对该类制度的保障并非保障这些制度的现状，而是保障这些制度的“本质内容”。

⑧信访作为现行一项补充性的民主政治制度，兼具了立法、行政、司法和权利救济的制度的某些特征，不论“信访权”的定位如何，信访制度客观存在于国家进行社会管理和公民的生活中。

按照制度保障说，我们可以立法规范对客观存在的信访制度进行规范和调整，其用意不是保护信访制度或者制度下各方的关系，而是隐藏在信访制度背后的政治自由和政治监督的基本权利。

此时“信访权”可以理解为一种制度的安排，而这种制度安排得到了法律法规的肯定，因此具有某种类似于权利的正当性。

但是这种制度安排又有别于权利本身，法律保障这类制度安排是为了强化和补充对信访制度所承载的政治自由和政治监督的基本权利。

一言以蔽之，在“制度保障说”里，“信访权”失去作为了作为基本权利的讨论价值，而成了实现《宪法》第三十五条和第四十一条赋予的公民基本权利实现的制度载体。

[注释]①林来梵，于净植：《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报》，2008年5月。

②周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社，北京大学出版社，2005.3版，261页。

③参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社. 1998，第198—200页。

④⑤杜承铭、朱孔武：《“信访权”之宪法地位》，《辽宁大学学报》，2006年11月。

⑥相对保障是相对绝对保障模式而言的。

绝对的保障模式又称“美国宪法型”，是指公民的基本权利直接通过宪法和宪法制度实现和保护。

由于缺乏实效性的违宪审查制度，并不适合我国宪法公民基本权利的保护。

参见[日]芦部信喜：《宪法学》（II），北京大学出版社，179页；韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社，2004年版，280页。

⑦[日]山下健次：《制度性保障论备忘录》，载日本《立命馆法学》，1980（150—154）；韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社，2004年版，279页。

⑧[日]芦部信喜：《宪法学》（II），北京大学出版社，87页。