小产权房问题初探

小产权房问题初探

[摘要]“小产权房”大量存在的事实和其非合法性之间的矛盾日益凸显，足以引起人们的关注和思索，探究其背后的深刻原因。小产权房问题的出现是社会、经济以及法律制度各方面因素综合作用的结果。首先，小产权房问题的制度原因是房地一体主义立法模式下，城乡土地二元结构框架内，国家土地所有权和集体土地所有权法律地位不平等，集体建设用地使用权不能在土地市场自由流转。其次，本文从利益结构的角度，分析小产权房利益主体和利益内容，并根据这两方面分析小产权房的利益层次。而从根本上解决“小产权房”问题，则需要实现城乡一体化发展。

[关键词]小产权房；集体土地；利益冲突

一、小产权房形成原因

（一）现实原因

1.商品房价格急剧上涨

众所周知，近几年我国房价涨幅是惊人的。城市化带来住房需求急剧膨胀，国家住房保障体系不健全、炒房、房地产开发暴利和政府权力腐败等诸多因素使房价居高不下。近20年来的房地产开发，基本上是以开发商赢利并以为少数富人服务为宗旨的，因此在房地产开发中别墅、高档公寓、大户型住宅成为房地产开发的主体，约占总量的60%以上，小户型、低价住宅很少。而在房地产开发中投资、投机性房地产占到相当比例，由于炒作过热，导致房价节节攀升，这种状况严重脱离中国国情，使人民怨声载道。①我国的城镇住房体系包括商品房、经济适用房、廉租住房和限价房。商品房的建设由于土地的取得是以公开招标的形式，地价成上涨的趋势，房价也高涨到了中低收入者望而却步的地步，后三者是国家的保障性住房，但由于供应有限，需求者太多，国家和地方设置了很多条件，必须购买者具备这样的条件才有资格买房。这样很大一部分人就被划定在了门外，他们为了求得一房，甘愿冒各种风险，因为他们买房只是为了居住，所以促成了小产权房市场的兴旺。②

2.市场经济凸显土地价值

市场经济的发展凸显了土地价值，而房地产开发的巨大利益与农民得到的征地补偿款的巨大落差使农民开始想办法自己开发土地来主动参与房地产开发带来的利益分配。城市化和新农村建设使很多农民入住楼房，形成许多农民小区，村委会等集体经济组织借此机会多建住房销售给非本集体经济组织的购房者已经成为公开的秘密，而其中不乏销售给城市居民的小产权房。农民和农村集体经济组织从小产权房开发中得到土地增值收益而城镇居民又能低价住上自

己的房子，买卖双方利益的驱动以及经济上的供求关系造成当前小产权房热销的火热场面。

（二）制度原因

小产权房归根结底是我国城乡二元土地流转制度的产物，对小产权房的种种限制源于对集体所有的土地的限制。按照现行正规的做法，城市房地产土地开发如果想使用农村集体土地，必须履行如下手续：首先，该地必须符合该市的土地利用规划，先由国家征收转为国家所有的土地，再由国家将建设用地使用权出让给开发商，开发商开发建设后再出售给购房人。也就是说，根据正规的房地产开发程序，集体所有的土地不能直接进行房地产开发，而必须经过征收变为国家所有的土地才能进行房地产开发，集体作为集体土地的所有权人不能将集体建设用地使用权出让给房地产开发商，集体建设用地使用权不能进入土地一级市场自由流转，集体土地所有权的处分权能受到限制，这是小产权房问题的法律制度原因。小产权房问题与我国房地一体主义立法模式，集体建设用地使用权流转限制以及土地征收制度密切相关。

（三）利益冲突

小产权房的问题实际上是在集体土地利用过程中各种利益之间发生冲突和竞争的问题。“各种利益之间之所以产生冲突和竞争，就是由于个人相互间的竞争、由于人们的集团、联合或社团相互间的竞争，以及由于个人和这些集团、联合或社团在竭力满足人类的各种要求、需要和愿望时所发生的竞争。”

③小产权房的出现就是对我国土地市场利益分配公正的追求产生了“小产权房”这种目前非合法的事物。

根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%;地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。④农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国最大的国民收入分配问题。处理小产权房问题，也就是对整个社会资源的再分配问题，因此评价小产权房这一现象，必须对小产权房的发展中各方的利益做出分析，从而得出发展小产权最大的受益者是谁，以便在符合国家和社会长远发展的前提下，制定公平的分配制度。在商品房之外出现小产权房的建设与销售直接带来了房地产利益格局的重构。把土地开发的收益尽量多地留在本村，是农村集体大力开发小产权房的经济诱因。因为小产权房的开发，直接改变了原有房地产开发过程中的土地增值收益分配。最主要的受益者从县市级政府和房地产商，变成了村集体、乡镇政府或农民。显然，在这个利益重构的分配格局中，房地产开发的最大获利者既不是地方政府，也不再是开发商，而是村民与村集体。

二、根本的解决之道

小产权房的症结在于我国实行城市、农村分离的二元土地制度。我

国城乡二元化的经济发展模式的确立为我国经济发展做出了巨大贡献，但“城乡二元结构”己成为当前中国经济和社会发展的严重障碍。城乡二元结构，阻碍生产要素在城乡之间的交流和市场经济的发展，并导致资源

分配的巨大不平衡，使得城乡之间产生巨大差距。农村经济落后，农民收入微薄，特别是农民唯一可获得的土地收益被国家以土地征收、土地征用等方式拿走后，“小产权房”的出现表达的是农民合理的土地利益诉求。农村集体土地在房地产一级市场上的限制性使得“小产权房”非合法化，并且带给集体经济组织成员巨大的利益损失，使其被排斥在土地利益分配链之外，这种现象本身是非常不公平的。即使现行集体土地制度对于集体土地的流转做出种种限制，意在保护农村耕地，保护农民的基本权益，但是随着时间的推移、社会的发展，涌现出来的小产权房问题警示人们，现行土地管理制度的缺陷已经暴露出来，改革完善土地管理制度的时机逐渐趋向成熟。打破城乡二元的土地制度，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，实现城乡一体化发展才能根本改变目前集体土地的窘状，使得集体经济体组织共享土地利益。“小产权房”合法化有利于推动城乡人口双向流动，城市居民可以选择到农村定居，避免资城市源缺乏，生态环境变差等随着城市人口越来越多出现的问题，农村人口在具有一定经济能力之后可以选择城市居住，接受较好的教育、医疗服务。“小产权房”合法化能够推动农村基础设施的迅速发展，城市居民到农村定居必然带动道路、用水、用电、学校、医院等基础条件大幅提高，有利于农村经济的发展和农村生活条件的改善。“小产权房”合法化能够促进高素质人才向农村的流动，这不仅提高农村人口的平均素质，也能够带动农村人口素质的逐渐提高。

打破城乡二元经济结构，实现城乡一体化发展，在城市居民和农村人口不存在任何身份上、素质上的差别之后，“小产权房”合法性问题也会迎刃而解，这正是解决小产权房问题的根本途径。

[注释]

①刘维新.《“土地二元产权“体制-”以租代征“小产权房”久禁不止的症结》.《交流》.2008，(04):73

②魏凤秀.《浅析小产权房名堵暗涌现象》.《经济研究导刊》.2009，(06):155.

③庞德《通过法律的社会控制》.上海:商务印书馆，1984.

④刘彦，谢良兵.《“小产权房”暗战土地收益》.《中国新闻周刊》.2007，(26):27.