城投公司发展中的问题和经验

城投公司发展中的问题和经验

从上个世纪90年代开始，伴随着中国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市基础设施需求的不断增加，作为地方政府城市基础设施投融资平台的城投公司在各地相继成立。据全国城投公司协作联络会的统计，目前大中城市具备一定规模的城投公司已经近百家。

一、各地城投公司发展中的共性问题

从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出资、赋权经营，具有政府信用，体现政府意志，是政府信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企业法人，它既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任；又是城市建设的投融资主体。它受政府委托，既要承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；又要通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资金。

实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化城市建设投融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次融资加快城市基础设施建设等方面确实发挥了积极的作用。但由于缺乏健全的造血机制，部分城投公司融资功能日渐低迷，资产负债率居高不下，甚至濒临破产。具体分析，存在如下问题：

1．可持续的融资能力缺乏。

各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强大信誉、良好的资金运营机制以及政策性金融的支持获得了城市基础设施建设的大量资金。然而，毕竟城投公司涉及的绝大多数是公益性或准公益性的项目，项目资金的收益有限，加之国家近年来对固定资产投资采取较为严厉的管理政策，使得城投公司的后续资金逐渐减少。此外，目前绝大多数城投公司的融资来源单一，市场化程度不高也是阻碍城投公司继续融资能力不足的重要原因。

2．债务规模普遍偏大，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。

各地城投公司资金来源中最多的便是政策性银行大额贷款协议。目前，此类贷款已经成为各地城投最大的负债形式，债务风险逐渐累积。此外，类似负债项目面临的重大问题是：目前我国地方政府不能够成为合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律保护的。目前采取的通常做法是，债权银行要求地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。

因此，考虑到地方政府基础设施建设负债中的种种风险，2006年4月25日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合下发了名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号），其中规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。

3．投资模式与运营机制有待创新，项目收益率较低。

由于城投公司是政府出资的国有独资公司，因此，大多数城投公司在经营方面缺乏项目自主权，主要承担公益性重大城市基础设施项目的投资建设，这些项目投资规模大、周期长、回报率低或根本无回报。特别是许多项目建设仍延用计划经济的管理模式，政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理。同时，城市基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了建立多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城市基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。另一方面，资金回收周期太长，使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。

如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

二、国内部分城投公司值得借鉴的有效措施

（一）上海市城市基础设施投融资体制改革

20世纪90年代以来，上海市加大城市建设力度，累计完成基础设施投资3650亿元，主要是得益于投融资体制改革。上海投融资体制改革经历了四个阶段：一是建立政府举债机制，扩大银行资金投入；二是依靠土地批租，挖掘资源性资金；三是采用固定回报，吸收境外资金；四是着重招商引资，吸引社会多元资本。上海市通过社会化融资，改变了政府资金单独投入的方式，减轻了政府的财政负担，建立了投资、建设、运营、监管“四分开”的运作机制，形成了“政府引导，社会参与，市场运作”的城市基础设施投资新格局。

上海市城市基础设施建设吸引巨额社会资金的成功因素：一是上海社会经济持续稳定发展扩大了基础设施产品的市场需求；二是充裕的财政收入成为投资者回报收益的强大后盾；三是招商引资政策具有较强的规范性、透明性和可操作性，降低了投资者的政策性风险；四是能够根据不同项目的特点，予以针对性的政策扶持和优惠措施，保障了投资者利益；五是各类投资者队伍齐全，具备较强的财力和人力资本；六是项目融资理念先进，融资结构合理，融资方式多元化。

（二）南京、武汉城市基础设施投融资体制创新

南京、武汉两市的城建投融资平台均搭建于2002年，面对艰巨的筹融资任务，两市政府充分考虑非经营性项目缺乏盈利能力的特点，采取不同的形式加以补偿，对可持续发展之路作了有益的探索。

1．政府财政承担非经营性项目投入和还本付息责任。南京市将项目区分为公益性和经营性两大类，公益性项目的建设资金和还本付息资金均来自以财政

为主的资金，如城建资金、土地收入、城建经营性收入等。为减轻近年城市建设投入大规模增加引发的负债压力，南京市政府建立城建偿债基金，用于非经营性项目的还本付息。武汉市政府通过多种渠道，每年按计划向城建投资公司注入政府性资金，用于新建项目的启动和滚动发展。资金来源主要有三个渠道：一是注入全市市区道桥通行费（去年2.8亿元）；二是财政预算内城建资金；三是城市资源经营性收入。对非经营性项目的贷款和还本付息，武汉市还专门成立了政府城建负债审核委员会，对每年贷款规模、还本付息资金来源进行审查平衡，确保财政支出资金的落实。

2．政府划拨经营性资产、股权，增强城建投资公司的造血机制。南京、武汉市政府均通过多种渠道，向两家城建投资公司注入经营性资产和项目股权用于新建项目的启动和滚动开发。如南京市政府为理顺玄武湖隧道建设还贷与管理的关系，将原划归市交通集团的市城建隧道建设公司的股权，重新划归市城建投资公司，同时将长江大桥桥北收费站54％的收费权划拨给市城建投资公司用于偿还隧道贷款。

3．将非经营性项目同周边土地捆绑运作，增强收益能力。南京在外秦淮河综合整治项目的资金筹措方面，除每年从污水处理费中按每吨0.15元（每年可筹集5000万元）切给项目公司外，考虑到近年拆迁费用的增加，又将运粮河口约2000亩土地和秦淮河沿岸200米范围内可用地块交由专门成立的南京秦淮河综合整治项目公司开发运作；通过土地储备中心挂牌出让，将其部分收益专项用于城建项目投资的平衡。武汉市在非经营性的路、桥项目投资建设中提出“生地不但要变熟地，熟地还要变热地"的思路与做法，也就是在建设城市道路时，对周边可开发地块由政府、城建投资公司共同出资，成立一家投资公司统一征地，统一建设配套基础设施，统一开发政府功能性建筑和市场化运作条件较好的配套设施（如地下电信管网），在土地出让时获取最大收益。