中国法律援助若干问题研究

中国法律援助若干问题研究

一、法律援助的概念和特征

(一)法律援助的概念

无论是在国内还是国外，法律援助概念的表达都是众说纷纭，下面列举几种具有代表性的观点：(1)法律援助，是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。(1)(2)法律援助，是指公民在法律规定的法律事务方面需要获得律师帮助但无力支付律师费用时，由律师按照国家规定承担该项帮助义务，向该公民提供的法律服务。(2)(3)法律援助，是指对需要专业性法律帮助，而又无力承担诉讼费用以及无力支付律师费用的公民予以帮助，以维护其合法权益的法律保障制度。(3)(4)《重庆市法律援助办法》规定，法律援助，是指法律援助机构组织律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或特殊案件的公民提供法律服务并免收或减收服务费用的社会救济制度。(4)(5)法律援助制度，是指国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常定义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。(5)(6)《司法部关于开展法律援助工作的通知》将法律援助定义为：“法律援助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。(6)(7)在日本的《法律援助法纲要》(草案)中，其第一章“总则”第2条规定：“本法所称法律援助，是指就有关法律纠纷、法律事务对被援助者提供法律服务以及费用的援助”，本法所称法律援助费用，是指进行法律援助的律师的费用以及审判和其他法律程序需要的一切费用。

(7)(8)依据《牛津法律词典》中关于《法律援助规则》词条规定看，法律援助是指律师从公共基金中提取费用并对无力负担诉讼的民事当事人和刑事被告人提供法律帮助。(8) 上述各种观点都有一定道理，反映不同学者之间、国家之间对法律援助概念认识的差异。各种观点之间的差异主要体现在主体、内容和性质三个方面：一是在主体上，第一、四、六种观点界定为法律援助机构、律师、基层法律工作者、公证员和社会志愿者。第一种观点中的法律援助人员，指律师、基层法律工作者、公证员;第二、三、七、八种观点界定为律师。二是在内容上。这是上述各种观点之间的主要不同。法律援助的内容，指国家在哪些方面为当事人提供帮助。对此，第一、二、四、六种观点界定为减、免费的法律帮助;第三种观点界定为减、免费的法律服务和诉讼费用的减、免;第五种观点界定为“国家在司法制度的各个环节和程序上”提供的法律帮助;第七种观点界定为法律服务和律师、审判费用减免外还包括其他法律程序所需的一切费用;第八种观点界定为诉讼程序法律服务费用和诉讼费用减免，不包括非诉讼费用。三是在性质上，大多数观点都将法律援助界定为是一项法律保障制度，还有认为是法律服务行为或活动，极个别观点认定为是社会救济制度或社会保障制度。

通过上述分析，关于法律援助概念的不同表述，笔者将其综合分为广、狭义两种：第一，以法律援助主体的不同划分。广义的法律援助，包括法律援助机构、律师、基层法律工作者和公证员提供的法律帮助;狭义的仅指由律师提供的法律帮助。

第二，以法律援助的内容的不同划分。广义的法律援助包括减免费的法律服务和法院诉讼费用减免;狭义的仅指法律服务费用的减免;另外，对司法制度运行各个环节和各个层次上的减免收费的法律帮助可界定为最广义的法律援助。

笔者认为，在我国对法律援助的概念应作如下定义：法律援助，是指国家对需要专业性法律帮助而又无力支付律师费用和诉讼费用的公民予以援助，以维护其合法权益。这样定义的理由是：(1)明确国家是法律援助的提供者。法律援助发展至今已是国家责任，不在是当初律师的慈善行为。在概念中明确国家的法律援助责任，国家是法律援助的提供者，这是法律援助的本质要求，有助于人们对法律援助有一个正确的认识，强化相关各方的责任和义务，同时与个人的慈善行为相区别。(2)将实施服务的主体界定为律师。我国目前的法律服务队伍是由律师、公证员、基层法律工作者三支专业队伍组成。将基层法律工作者排除在法律援助实施主体之外，从长远看，这是符合我国国情的。虽然基层法律工作者队伍在实践中提供承办了大量的法律援助案件，不少地方立法都规定其负有法律援助职责，但由于基层法律工作者是特殊历史条件下形成的，人员业务素质不高，已不能适应形势发展需要，这支队伍在不长时期内将会被取消。公证是一种国家证明活动，公证人员为双方提供的公证行为是代表国家基于中立地位实施的，其在性质上和作用上明显不同于律师的法律服务，将公证列入法律援助范围不符合法律援助的目的和作用。所以公证员、基层法律工作者不应列入法律援助的主体范围。概念中明确律师作为服务主体的依据是，《律师法》规定了律师负有按国家规定承担法律援助的义务，《法律援助条例》(以下简称《条例》)也只规定了律师的法律援助职责。没有将社会志愿者纳入主体中，是因为我们讨论的作为一种法律制度的法律援助，在这个意义上，它就应具备稳定性、规范性、国家力量保障实施等特点，而由社会志愿者提供的义务法律服务多是自发的、随意的，不具备上述特征。但应指出：作这样的界定仍是为了定义的明确性、规范性的需要，而不是意味着从实践上否定这种义务法律服务存在的必要。(9)事实上，社会志愿者义务法律服务对我国法律援助的开展具有较大的推动和补充作用。(3)将法律援助的内容界定为减、免收、缓交费的法律服务和诉讼费用的减、免收、缓交，这是法律援助实施的客观需要。当事人无力支付律师服务费用一般情况下也必然无力支付诉讼费用。实践中，一些当事人因为无力

缴纳诉讼费用而被拒之法庭之外，以至提供的法律援助无法实施。虽然我国有司法救助制度，由于掌握的标准尺度不一样以及体制等多种原因，许多当事人在获得法律援助后不能获得司法救助;人们在一般观念上都认为法律援助不仅包括法律服务费的减免，还包括诉讼费用的减免。所以将诉讼费用的减免纳入法律援助之中，有利于法律援助制度的完善和实施，有利于保护贫困当事人的合法权益。因而狭义的法律援助内容应排除。然而，最广义的界定法律援助的内容太宽泛，制度难设计，实际操作难度大，亦不足取。(4)在概念中没有明确法律援助是一种制度。目前，国内立法大都只强调法律援助是一种制度或行为。笔者认为，法律援助既是一种制度，又是一种行为。从立法角度看，它是一种法律保障制度;从具体的案件援助看，它是一种服务行为。片面强调它是一种制度或仅是一种行为是不全面的。在概念中明确法律援助作为一种制度兼具行为并无必要，反而显得概念不够简洁。

需要说明的是，虽然我国法律援助无论是现行国家立法还是地方立法，在法律援助的内容上都明确是法律服务费用的减免。但是笔者看来，这主要是囿于现行司法体制的障碍。从宏观上看，广义界定法律援助内容有利于人们认识的统一和我国法律援助制度设计及运作。

(二)法律援助的特征

对于法律援助的特征，学界有不同的认识和观点。有的学者认为，我国法律援助有六个重要特征：①法律援助是政府职责，它体现了国家和政府对公民的应尽义务和责任。②法律援助是法律化、制度化的国家保障行为，这有别于律师个人的道义行为和我国五六十年代以来曾有过的非法律化、制度化的法律帮助行为。③受援对象多样性。经济困难符合法律规定条件者和法律有特别规定的残疾者、弱者，都可以成为法律援助对象。④对受援