公共管理理论和思想

公共管理理论和思想

文章对西方国家从传统的公共行政学到后新公共管理的演变理路进行述评，分析当代西方公共管理前沿理论的脉络与主要内容，在此基础上阐述其对中国公共管理理论建设的启发。

一、传统的公共行政学

传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，源于西方工业化和城市化的过程之中。在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则：第一，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务；换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四，行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。

二、新公共管理

到了20世纪70年代，情况发生了变化。经济不稳定直接导致政府收入的减少，同时社会保障开支大幅上升，政府陷入财政危机之中。同时，由于政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下，伴随着财政危机政府陷入管理危机和信任危机。在这样的背景下，西方国家的政府开始了改革。

到了80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。

新公共管理起源于英国撒切尔夫人的政府改革。这场改革后来也波及英联邦

的不少国家，包括新西兰和澳大利亚，并在一定程度上影响了克林顿政府的改革。经过学者们后来的进一步论证和丰富，被冠名为“新公共管理”改革。按照戴维·奥斯本和特德·盖布勒的概括，新公共管理主要有十个方面的特征：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争型政府：把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十项原则构成了新公共管理的主体内容。

“新公共管理”的出现构成了对传统的公共行政学的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。然而，“新公共管理”也非一种成熟的范式，而是一种尚处在发展中的理论框架，它存在管理理念、组织结构、民营化思路等几方面的限度。

三、后新公共管理时代

20世纪末，新公共管理由于一系列的限度而逐渐式微，学者们普遍质疑新公共管理理论的有效性。其中比较有代表性的理论有三个：一是美国学者Robert·Denhardt等提出的新公共服务理论，从管理理念的层面批判新公共管理理论缺乏对公平正义、公民参与等民主和宪政价值的关注；二是英国学者Perriy和Patrick·Dunleavy等提出的整体政府理论，从组织结构的层面批判新公共管理理论的分权化和分散化导致机构裂化和公共服务的碎片化；三是德国和荷兰等国的学者提出的网络治理理论，从政府与其他公共管理主体的关系的角度，批判新公共管理在面对多元、异质的管理主体时束手无策。诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为，新公共管理已经逐渐被后新公共管理取代。

1.新公共服务理论

丹哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体

系的中心；强调公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。

2.整体政府理论

整体政府是针对新公共管理改革导致的政府管理碎片化的弊端而出现的一种新的政府管理理论。“整体政府”强调在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务。提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。

3.网络治理理论

20世纪90年代前后，政策网络研究与治理理论结合，产生了运用政策网络框架来解释当前的网络治理理论。网络治理理论认为，治理战略分为经营管理和网络构建。前者是指对现有网络结构内的关系进行管理，常常需要政府为妥协创造出共同决策的环境；后者则指改变或参与网络结构的努力，这包含更多的介入式参与，要求改变行为主体之间的关系，转变资源分配方式，寻求政治上的变动。新的成员被引入到网络中并被授予合法性和资源，政府为它们提供影响政策过程的机会并推动产生其他可能的结果。政府通过发达的网络技术，配合以更多自下而上决策途径来管理社会。在具有相当大的不确定和复杂性的背景之下，公众参与的范围不断扩大，提高了决策过程的合法性。

四、总结

本文评述的西方公共管理理论从传统的公共行政学到后新公共管理变迁过程中的诸多理论，曾经指导过西方各国的公共管理实践，而当前中国所经历的改革历程，从某种意义上西方各国都经历过，这些国家当时在解决这些经济社会问题时提出的理论对我们有相当的启示。对于这种与某国国情相适应的公共管理理