公共管理学的发展趋势

公共管理学的发展趋势

回顾历史，是为了更好地展望未来。诚如陈振明老师指出的“当今社会科学在经历了长期的专业化分化和初步交叉、融合之后，已大踏步地向杂交、综合和整体化方向发展”（陈正明，1999），但是作为公共管理学的主流研究模式——实证研究模式——将不会随着这种整体化趋势的发展而被彻底转变，与之相伴的是诠释研究和批判性研究成果的不断累积和丰富。本报告此节将以上述的三种研究模式、以及达尔所提出的“公共行政科学的三个问题”为视角而简单探讨公共管理学理论的发展趋势。

（一）三种研究模式

1986年，美国公共行政学者怀特（Jay·D·White）在《公共行政评论》杂志发表《公共行政的知识增长》一文指出公共行政学研究有解释性研究（positive，即实证研究）、诠释性研究（interpretive）和批判性研究（critical）等三种研究模式。

1、解释性研究

解释性研究属于“对自然科学和社会科学的逻辑和方法论都有着深远影响的实证主义哲学传统”，试图构建解释和预测自然和社会事件的理论框架。一般来说，自然科学和主流社会科学都是典型的解释性研究，遵循解释的演绎模式和归纳模式。

实证研究在公共管理（行政）学的历史进程具有重要的地位，至本世纪初，实证研究仍然在公共管理学扮演重要角色。国内有学者总结了西方公共行政学理论的前沿性研究成果，并认为交易费用研究、委托-代理理论、哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型、公共管理中的领导、新公共管理、公共预算理论均以实证研究为主，这些模式将会继续在公共管理（行政）学领域的研究中发挥重要作用。

当今，交易费用研究备受推崇，威廉姆森和奥斯特罗姆于2009年共同获得了当年的诺贝尔经济学奖，进一步激发了交易成本研究的热情，该领域已经吸引了许多公共选择学者的注意，如奥斯特罗姆夫妇。以威廉姆森、埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的学者，运用制度经济学的相关理论，深入研究公共管理（行政）学的相关问题。

与交易费用研究一样，公共行政（管理）学中的委托-代理理论也源于经济学，90年代之后，获得长足进步。委托-代理理论与交易费用研究、官僚研究存在一定重合，但侧重不同。之前的官僚研究主要集中于历史和规范分析，经常运用定性的评估，而委托-代理理论在更加抽象的水平上，运用统计分析和实验方法检验相关假设。不仅如此，公共行政学的委托-代理理论还发展了经济学的委托-代理理论，更多地强调层级制结构、政治制度设计的作用，有助于加强公共行政学的制度分析研究。需要指出的是，威廉姆森将复杂多变的经济关系简化为合同，委托代理理论则将其简化为委托代理关系，这种简化如果在经济领域尚算合理的话，那么将其运用于公共行政学研究的政府官僚制机构又有多大的适用性？这是需要理论家们深入反思的问题。

哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型都是以官僚制和官僚人员为核心进行的讨论。官僚制及相关问题一直是公共行政学、管理学甚至社会学研究的重点。

在一定程度上，可以说哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型一方面是对韦伯理论的深化和细化，另一方面，也是试图解决韦伯指出的难题。在未来，官僚制依然会是公共行政学、管理学和社会学研究的重点内容，经济学研究路径依然会位居主流，然而随着时代的进步和变迁，韦伯式的传统官僚制存在的社会现实基础将会逐步消解，工具理性将会与价值理性相互融合，人性和理性将会真正融合。

新公共管理理论，最大的特征在于借鉴经济学、管理学的理念和工具，尤其是主张运用私人企业的管理方式来提高公共组织或部门的工作效率。在未来，学科交叉背景下的相互借鉴会一直持续下去，公共行政（管理）学运用实证方法研究领导等问题将日益细致，并必然

会与官僚研究、委托-代理理论相结合，预期在这方面也会继续发展。

预算理论作为公共管理（行政）学的一个重要分支，实证色彩浓厚。预算是关于政府研究的重中之重。如今，学术界对预算的内涵已经达成了基本的共识：“通过技术性约束和政策，预算与社会和环境能够有效联系起来；预算理论可以理解成‘预算是一个决策过程’”。但不可否认的是，目前关于预算的理论尚显零碎，需要进一步将其完整化和系统化。

诚然，公共利益是公共行政和公共管理的基础，这一点在传统公共行政学中是一个默认的前提，并且这一前提的真伪随着实证研究方法的发展而不断受到检验。

2、诠释性研究和批判性研究

诠释性研究也叫解释性研究。是探讨心理发展的影响因素和机制的研究，通过解释性研究才能获得对心理本质的认识，同时也能为干预心理发展过程提供的理论指导。诠释性研究以一定的命题或假设为前提，运用演绎方法探讨事物之间的相关关系或因果关系的研究类型。它的主要目标是回答"为什么"的问题。

批判性研究则是现象学传统及批判性社会理论的一部分，“试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识因素来满足人们的需要和需求。”该研究遵循的是自我反省的逻辑，登哈特与怀特1982年将其概括为：“联系某一物体、人或社会情境来思考自身的思想和行为的能力。”举例来讲，“精神分析和新马克思主义者对意识形态的批评”，以及登哈特的公共组织理论和新公共服务理论，即属于批判性研究。

马骏和叶娟丽于2004年出版的《西方公共行政学理论前沿》中，戴蒙德的精神分析组织理论、登哈特的研究、亚当斯和巴尔佛的《揭开行政之恶》、女权主义批判理论、公共行政学的混沌理论研究，都属于诠释研究和批判研究的行列。

戴蒙德借鉴弗洛伊德《群体心理学与自我的分析》，发展出精神分析的组织理论，显然这是一种诠释性组织理论。该理论对建立于理性假设基础上的组织理论具有警示作用，但弗洛伊德对人的非理性的过度强调，显然也有不恰当之处。笔者认为，公共行政学应该借鉴弗洛伊德的精神分析理论，但同时也应意识到其理论的局限性，将眼光放宽至第三势力心理学等其他流派，这样会有助于形成更加全面合理的交叉研究成果。

至于登哈特的批判理论，《公共组织理论》的开篇即引用了卡尔·马克思、弗洛伊德和马克斯·韦伯作为理论基础。登哈特的批判理论是对他们三人理论的深化和发展，理性与人性的冲突，是所有组织理论永恒的共同主题，相信这方面仍会不断有作品问世。

相比于登哈特的著作，笔者认为亚当斯和巴尔佛的《揭开行政之恶》要单薄一些，论证并不严密。《揭开行政之恶》的批判，对准的是现代社会科学研究的“价值中立”原则。

史迪佛斯（Camilla Stivers）的《公共行政中的性别形象》，是公共行政学中女权主义批判理论的代表作。她分析了一系列女性进入公共机构的障碍，描绘了官僚的形象与妇女的形象之间的冲突，进而从性别角度对行政国家的合法性提出质疑。然而，正如詹尼（Lisa Zanetti）所言，“批判理论牺牲了实践，过于强调其理论的成分，……公共行政的批判理论还没有有效地将理论与制度研究实践联系起来。（马骏，叶娟丽，2004）”笔者认为，女权主义在未来将会发出更强烈的声音。

“社会科学研究向来就有一个基本的趋向，即总是从自然科学借用有关概念、方法或范式。”道格拉斯·基尔受物理学中的混沌理论启发，对公共行政学研究提出了一系列修正，主张“应避免通过控制来进行管理，建议倡导一种新的管理哲学。”的确，牛顿力学的假设，一定程度上影响着公共行政的传统理论；混沌理论的假设，影响着公共行政的后现代理论。但不论是爱因斯坦的相对论还是混沌理论，都并非是对牛顿理论的否定，而是将其限定在了一定范围，在该范围之内，牛顿力学是适用的，在此范围之外，则以相对论或混沌理论为依据。

（二）达尔关于公共管理（行政）学的三个问题