江苏省城市化发展存在的问题及战略构想

xx城市化发展存在的问题及战略构想

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xx城市化发展存在的问题及战略构想

一、xx城市化发展存在的问题

建国以来，江苏省城市化发展与全国相比，既有共性又有独特性。前者表

现在城市化经历了相似的几个阶段；后者主要表现在江苏因乡村劳动力非农化

引起的隐性城市化程度明显高出全国平均水平，以及其独具特色的“离土不离

乡，进厂不进城”的乡镇企业——小城镇城市化模式。

1．城市化滞后于工业化和非农化

1997年江苏显性城市化水平(城镇非农业人口占总人口的比重)为

23．75％

(1999年为

26．25％)，仅比全国平均水平(

23．54％)高出

0．21个百分点，但

实际城市化水平在33％左右，即使这样仍比全省的工业化率和产值非农化率分

别低18个和52个百分点。这表明，江苏城市化发展明显滞后于工业化和产业非

农化的发展，即滞后于区域经济发展。

城市化的这种滞后在很大程度上是政府政策和城市人口统计不完全的结果

。改革开放以前，我国一直实行以严格限制乡村人口进城为特征的户籍制度，

乡村剩余劳动力呈隐性状态。改革开放使农民获了生产经营的自主权，乡村剩

余劳动力日益显性化，解决其就业、致富并缩小城乡差别成为社会关注的大问

题。

1980年10月国家建委主持召开的全国城市规划工作会议制定了“控制大城

市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”(1989年颁布的《城市规划法

》改为：

严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市)的城市发展方针

，提倡发展乡村工业，以此解决乡村剩余劳动力的就业问题，并实现人口向小

xx的就地转移。

20世纪80年代以来，由于工业化特别是乡镇企业的带动，江苏城市化发展

步伐加快，到1997年全省实际城市人口比重已达33％左右，但城市化滞后于经

济发展的问题依然没有得到解决，而且这种滞后引发了诸多的负面效应。在80

年代，江苏推行的是“离土不离乡，进厂不进城”的分散工业化和城市化模式

，虽然相当多的乡村劳动力实现了职业转移，但基本上没有进行相应的地域转

移，结果城市化进程明显慢于工业化进程。由于城市化滞后、工业分散化以及

急功近利的思想倾向，产生了一定程度的“农村病”，如生态环境恶化、农业

副业化和粗放化、耕地资源浪费和乡镇工业产品质量低下。

2．农业劳动力就地转移的小城镇模式存在的问题日益明显

由于我国农村剩余劳动力众多，要实现这部分人的就业，推进我国城市化

进程，需要发挥各类城镇的潜力，充分利用面广量多的小城镇的吸纳作用无疑

是解决农村剩余劳动力问题的重要途径。80年代中期以来，江苏小城镇数量增

加很快，甚至可以说城市化发展较多地依赖于小城镇的发展。但由于小城镇的

主要依托——乡镇企业布局分散，导致小城镇发展和布局具有高度的分散性，

而且平均规模偏小(1987—1997年间苏南地区不包括县级市政府驻地镇在内的

建制镇镇区平均非农业人口由5542人减至4583人，1998年实施小城镇户籍制度

改革，到1999年末增至6167人)，空间形态不合理。

乡镇企业和小城镇在发展之初存在一定程度的自发性是不可避免的，但问

题是我们并未根据城市化发展进程及时调整思路，促进人口和产业的适当集聚

，以实现规模效益，没有通过完善小城镇基础设施，增加小城镇对农民的吸引

力，促进人口和产业的进一步集聚和小城镇的升级，解决农村劳动力两栖化和

兼业化带来的问题，实现农村剩余劳动力的彻底转移。

3．xx发展与区域发展不协调

80年代初确定的城市发展方针曾在特定历史条件下起过积极作用，但经修

改写入《城市规划法》的国家城市发展方针仍局限于突出某种规模的城市，而

不是以城市同区域经济、社会、环境相互适应和协调发展为主要目标。这一方

针已不适应江苏省城市化发展的新要求。由于江苏经济发展的南北不平衡及区

域城市发展条件的差异，使全省各地不能采用统一的城市发展模式。80年代以

来实施上述城市发展方针，使江苏特别是苏北地区大中城市发展缓慢，影响了

江苏“加快发展苏北”战略和南北区域共同发展战略的实施效果。也正是由于

苏北大中城市少，城市化起步晚、水平低，并且缺乏严格意义上的中心城市，

现有城市的辐射能力弱，无法带动腹地发展，才使得改变苏北落后面貌的进展

缓慢。

城市规划是国家对城市发展进行调控的重要手段，但在我国由于多方面的

原因，它对城市发展与建设的指导作用还相当有限。80年代初的城市规划，没

有从区域和城市发展的实际情况出发分析人口集聚和扩散的规律，人为地压低

预期的城市人口规模，致使城市实际人口规模突破规划的人口规模，由此带来

了城市基设施严重不足等问题。90年代以来，不少城市规划又走向另一极端，

出现脱离客观实际、超越现实可能性的倾向。有的中小城市不顾自身条件，纷

纷把晋级大城市作为其规划发展目标；而众多小城市在规划过程中，没有研究

区域内人口集聚和扩散的规律，硬套有关城市化指标，据此确定其人口规模，

较少考虑或根本不考虑省内乃至国内大城市对人口的强大吸引作用。

4．缺乏明确的城市化发展思路，城市发展无序

近20年来，江苏城市化进程加速，但城市化发展仍无明确的思路和政策引

导，表现在政策上的左右摇摆和城市管理上的进退失控。城市化没有明确的规