基于环境政策研究主体功能区规划

基于环境政策研究主体功能区规划

摘要：发展重点区域环境政策的实施主体功能区规划，以及不可或缺的手段，也是实现地区发展战略的关键。因此，进一步研究功能区环境政策的现实要求，系统科学设计好的功能区相关环境政策是非常重要的。

关键词：环境政策；系统构成；区域政策需求；主体功能区划

1、面向主体功能区的环境政策需求分析

1.1环保政策与经济发展政策需进一步综合与协调

主体功能区战略是一项重大变革，将从根本上影响社会经济活动的布局与规模，环保政策与经济发展政策相辅相成，两者的综合与协调是实现该战略的重要基础。同时，区域差别化发展是主体功能区战略的一项重要原则，各区域不同的经济社会发展目标必然要求与之相协调的环保目标，反之亦然。总体而言，优化重点开发区属于开发型区域，前者应率先优化升级经济结构和转变发展方式，后者则主要承接产业转移和人口输入，合理有效的环境政策可起到引导和制约作用；限制禁止开发区属于保护型区域，前者关系到国家农产品供给和生态安全，后者则是保护自然文化遗产的重要区域，应构建以环保为主经济发展为辅的政策协调机制。

1.2 环保政策应充分体现区域差别化

由于地理位置、资源环境、社会经济发展程度及主体功能定位等条件的不同，必然要求环境政策体现针对性。但在我国现行环境管理体制下，环境政策往往存在“一刀切”现象，由于不能充分考虑各地区特点，同一政策在不同区域实施效果会产生明显差异；以行政区划为单位的管理体制常常使得有机的环境整体被分层切块，由于各地区各部门之间协调不畅，跨区域环保执法难度加大。如目前的环境准入、生态补偿标准等都缺乏差异性，难以满足差别化发展要求。

1.3环保政策之间应加强互补和协调

进一步加强政策间的互补与协调，是构建主体功能区环境政策体系的关键要求之一。目前，我国环境管理中的行政手段较完善，市场手段较少；污染控制政策较完善，生态保护和区域性政策较不充分；生态资源保护政策是分领域由各部门分别制定和执行的，政策间重复交叉权责不清。不同功能区各政策之间应既有所侧重，又相互配合开发型区域应侧重污染控制政策，充分挖掘市场手段的激励作用，推进环境政策效益和效率的提高；保护型区域则注重生态保护政策，建立统一管理机制，确保生态资源保护政策占据主导地位。

1.4应充分发挥生态补偿政策的作用

有效的生态补偿政策对主体功能区规划的落实具有重要意义。特别是对保护型区域来说，生态补偿政策完善与否，直接关系到人口的合理有序转移和生态功能的充分发挥。只有得到足够补偿，确保享受均等的基本公共服务，才能引导生产要素跨区域合理流动，在实现生态功能的同时缩小区域发展差距。目前主要存在着补偿标准未体现区域差异性、补偿年限过短、补偿政策加重地方财政负担等问题。必须进一步明确补偿主体、客体、标准以及方式，通过激励性和协调性制度安排，实现补偿的社会化、市场化和法制化。

2.基于主体功能区战略的深圳市环境政策

2.1、主体功能区环境政策体系的基木框架和主要内容

针对主体功能区的环境政策需求，在充分考虑区域差别化、与现行政策的相容性和连续性、新政策的现实性和可操作性等原则的基础上，本研究构建了主体功能区环境政策体系基本框架（见表1）。该体系包括优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域。政策目标是所有干系人共同期望的结果，是其相互理解和合作的基础；政策手段通常指政府为控制或消除社会经济活动造成的负面环境影响所采取的措施；政策保障机制的完善，对于政策手段的有效实施有着重要的促进作用。针对不同功能区，环境质量目标是核心，生态修复、污染减排、节能降耗等目标是支撑；不同手段的实施内容和力度各有侧重。

2.2、深圳市环境政策

广东省属沿海地区，经济比较发达，总体讲更接近优化开发区。像深圳是经济特区，经过二十多年的发展，经济已相当发达，而资源环境承载能力开始减弱，因此属于以优化开发为主导的区域。

全市功能定位为：以优化提升为主要发展方向，强化作为全国经济中心城市和国家创新型城市的辐射带动作用，继续发挥经济特区和国家综合配套改革试验区的示范作用，加快推进发展模式、体制机制、科技、产业和社会文化全面创新，建设国家战略性新兴产业重要基地，联手香港打造深港创新圈，努力建设中国特色社会主义示范市和现代化国际化先进城市。深圳市开发指引图见下图。

根据《广东省主体功能区规划》“优化开发区域”要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价，像广州、深圳、珠海主要考核人均GDP增速、服务业增加值比重、高科技产业比重、单位土地面积产出率等。深圳市形成以下环境政策框架：

2.2.1、在重点开发区和改造提升区中建设四个“产业主体功能区”

深圳将形成以“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”为特征的四类主体功能区，并将全市的土地资源划分为“重点拓展区、优化提升区和重点保护地区”三类功能区域（图1）。在重点拓展区、优化提升区中建设四个“产业主体功能区”，即：特区内现代服务业主体功能区，东部滨海生态休闲

度假主体功能区，东部先进制造业主体功能区，西部高新技术产业主体功能区。针对不同区，不同手段的实施内容和力度各有侧重，分别为：

1）积极引进香港中介服务机构，把香港发达的国际金融业、现代服务业与深圳的高科技产业生态和活跃的创新活动结合起来，加快建设“深港创新圈”，加强泛珠三角区域运输合作；2）重点发展高端旅游。如建设东部旅游服务基地和海滨旅游度假胜地、适宜公众旅游度假的海滨旅游地等；3）通过延伸制造业产业链上下游业务，发展工业企业总部经济，形成“泛珠三角”生产管理中心和生产服务中心；通过合理的产业分工协作，处理好与香港及周边地区的关系，形成深圳与香港在制造业、服务业间相互依存和促进的关系，深圳与广州在轻、重工业间的相互依存和促进关系，深圳与周边其他城市在产业链上的相互依存和促进关系；4）自主创新型企业除依法享受税收优惠政策外，可优先获得土地资源和厂房资源。政府将首购本市企业开发的、符合政府采购技术标准和产品目录、具有自主知识产权的产品，不断提高政府采购中本市创新产品和服务的比例。2.2.2、建立市环境与发展委员会，实行环境与经济综合决策

落实主体功能区战略的关键问题之一就是要改善宏观决策系统，实现环境与经济综合决策，使经济发展与环境保护在较高的层次上统一起来。要实现此目标，则要寻求环境与经济综合决策的具体实施制度，并建立综合决策的组织形式和支持能力。为此，建议成立省层面的决策机构—市环境与发展委员会。

委员会要按照“体现原则性、提高科学性、增强民主性”的原则，发挥三方面的重要作用：一是避免和减轻重大决策对环境的不利影响。在出台重大政策、规划或进行开发建设活动之前，必须科学分析、严格论证其对环境的影响。对于不符合环保要求的，要坚决予以放弃。今后，对于忽视或淡化环境因素、分析不够透彻、论证不够充分的拟建项目，决策委员会不予接受。委员会要充分发挥环境“保护伞”的作用，严格对建设项目进行环境影响评价。二是对重大环保规划、计划、方案作出决策。开展环境规划和科研时，不要就环保谈环保，而要将环保置于环境与发展的全局中，从产业调整、生产力布局、资源配置等方面进行综合考量、统筹规划，确保从源头开始全过程控制环境污染。三是协调解决环境与发展的矛盾和冲突。要坚持在发展中保护、在保护中发展的原则，坚持环境优先的原则，处理和解决好环境和发展的矛盾，使经济发展与环境保护同步进行。

2.2.3、建立新的政府绩效考核制度，引导区域科学发展

进一步完善考核检查监督机制。要形成一套各级党政监察部门主持，各级人大和政协、组织部门、环保部门和其他有关职能部门参与的监督、检查体制。

建立和完善领导干部环保责任追究制度。对党政干部在任或离任后的环保责任进行全过程追踪。对由于领导干部决策重大失误或包庇、干预环保监督、执法工作造成的重大环境事件，应追究领导干部的责任，并真正给予行政、党纪和司法处理，从而对领导干部的决策和管理行为起到警示作用。

2.2.4、积极探索新时期环境经济政策，逐步建立健全有利于环境保护的环境