在全省依法行政工作会议上的总结讲话稿

在全省依法行政工作会议上的总结讲话稿

推进依法行政，加强法治政府建设，可以用四句话把它全部涵盖：第一，把好源头；第二，规范行为；第三，强化监督；第四，恪守程序。

第一，把好源头。依法行政，建设法治政府，最主要的源头有三个。一是政府立法，二是行政决策，三是规范性文件的制定。从广义上讲这三个源头都可以叫决策，所以源头就是决策。

先说立法。政府立法是一种高级的决策，规范的决策，带有法律性质的决策。我省只有省政府和西安市政府，还有省人大、西安市人大有这个权。人大是最后把关的。政府是政府立法的主要操作者，搞好政府立法，就是要科学、要民主、要依法。我们这些年来创造了很多的经验，比如说选题上怎么选，要突出重点。什么是重点？科学发展、富民强省就是重点；加强社会管理，加强公共服务就是重点。立法的方式要改进，怎么改进？总体上就是公开，要让公民广泛参与。咱们有各种公开立法形式，如听证会、论证会、网上征求意见等等。现在还有一些形式，比如说立法前的成本效益分析，立法后的评估，目的都是要提升制度建设的质量，特

别是政府立法的质量。省政府和西安市政府有立法权，其他市政府没有，那是不是就可以说其他市政府就不要把好这个源头了？不是的，实际上还是要以多种形式直接或间接地参与政府立法。比如说我们省政府要搞一个立法，规章也好、地方性法规也好，都要到市县去征求意见，因为是面向全省的，市县政府虽然没有具体的立法权，但是这个法规或规章一旦立了以后要贯彻实施，就要涉及到你那个地方和领域，要提建议。我们虽不是立法的责任主体，但至少也是协同主体。

第二个源头，行政决策。行政决策的面比立法更宽一些，广义的行政决策包括政府立法，也包括规范性文件制定。规范性文件可以说是行政决策的一种载体，当然行政决策不一定只限于规范性文件，有的以政府规章的形式出现，如省长令，西安市市长令，有的可能是会议纪要，它也是一种决策的载体。甚至有时候首长的一个批示，一个电话记录，在某种程度上讲，都是决策的一种载体。因为行政决策范围更宽，使用的领域更多，出的问题也更大。问题在哪儿？第一位的是决策权限，就是在我们单一制的中央集权的行政管理体制下，往往同一件事情几级政府都在决策，难免有重复的。而且在我们现在的体制下，用很多老百姓的话讲，往往是小事开大会，大事开小会，最重要的事不开会。就是哪些东西必须是经过政府的常务会、全体会讨论的，哪些可以不讨论，

不清楚。有时候上亿，几十亿，上百亿的重大的投资项目没有开过会就定了，有时候可能30万、50万的事，会上吵得一塌糊涂。当然这里面有个决策心态问题。英国有一本书叫《官场病》，作者叫帕金森，他列举了很多官场弊病，被称为帕金森定律。其中之一，说的是行政决策或者官僚决策有一个规律，就是自己懂的那一点点事，大家吵得一塌糊涂，而大一些的事情，大家都不懂，不懂就稀里糊涂过去了。我们现在有这个问题。决策还有一个问题就是不够规范、不够透明，第一步该干什么、第二步该干什么，有的地方已经有明确的规定，但是执行不严。有的地方纯粹没有这方面的规定，本来应该公开的没有公开。第三个问题就是决策出了问题没有责任追究，找不到挨板子的人，你不知道打谁去。所以行政决策这个源头也一定要把好。现在中央还提出，就是重大决策一定要进行风险评估。比如说这个地方我们上一个很大的项目，GDP很高，也可能很富民，但是这个项目一旦上了以后会带来一些什么负面后果，一定要进行风险评估，这是中央明确要求的，但是我们这方面现在做的还很不够。

第三个源头，规范性文件。规范性文件也叫“红头文件”。我可以不厌其烦地再说一下，规范性文件广义讲包括宪法、包括法律。我们这里讲的规范性文件是狭义的，就是除了宪法、法律、法规、规章之外的，但又是面向大众的、在相对较长时期内有效的、要经常适用的文件。简单的讲，

规范性文件就是由这三个要素构成的。在法理上有时候把它和抽象行政行为并称，和具体行政行为相区分。规范性文件本身不是决策，它是决策的载体，比如政府开个会，现场会、办公会、常务会、全体会、专题会等，比较正式的形式定下来的东西。现在这一块问题最多，中央已经发现这个问题，所以对规范性文件的治理提得很高，要求越来越严。袁纯清省长前几年就明确要求“逢文必审”，这是对法制机构提的。凡是涉权涉法的规范性文件都得审。这一块据我们省办的了解，我们有的市做得比较好，有的单位做得好，基本上是清楚的。因为这一块是典型的行政行为灵活性的集中反映，行政权最大的特点就是具有灵活性和扩张性，防不胜防啊！所以这一块也需要大家来认真对待。赵省长明确要求，规范性文件不能长生不老、长生不死，原则上以五年为期，过了五年就宣布失效，从今年2月1日起，所有的政府和部门的规范性文件在制定发布的同时要标注失效的时间，就是在你诞生之日起，就要限定你死亡之期。从法制的角度看，不是说规范性文件更新得越快越好，应该是越长久越好。问题是现在好多东西在不成熟的情况下把它拿出来，你再要长期使用，那就问题更大。我们现在经济社会的形态不很成熟，或者说很不成熟，处在一个不断变动的过程中，在这个过程中制定一些东西，你要使它长期生存下去就会积累、引发大量的问题。不像西方国家已经进入典型的市场经济，它的各

种形态都经过千百次的演练，大家都认识很清楚了，那个规范可以长期。我们现在就不行，今天是这个样子，明天是那个样子，那要再把它框死进去肯定是不行的。所以在规范性文件这方面，国务院有过这个要求，就是要开展“三统一”制度的试点。什么是“三统一”呢？就是统一登记、统一编号、统一发布，当然对这个三统一大家理解上可能还有一些差异，但是总的要求是一个系统，或者一个地方，你的规范性文件不能乱来，就和财政预算一样年初要有计划，大概发几个，什么内容，先给法制机构报一下。然后由法制机构先登记预算进去，编号后再发，你的发文主体还保留。这有个好处，可以减少规范性文件内部的矛盾打架，当然这个工作实行起来可能有难度，我们已经喊了两三年了，准备这两年加大力度，试行一下。这是我想给大家表达的第一个体会，把好源头。

第二，规范行为。和把好源头相比较，规范行为就是一个过程。规范行为的前提是源头好，“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，源头的水很清，不浑浊、不曲里拐弯，这样的行为自然就能够规范。但是仅仅源头好，行政行为是不是就一定规范了？不一定，这里面还有许多问题需要我们注意。比如说在规范行为中最主要的行政执法，对我们政府来讲大部分部门都是在执法，执法第一位的是主体是不是适格，你这个执法人本身是不是具备资质。源头的水很清，主