上海城投转型发展的示范意义

上海城投转型发展的示范意义

作者：邵练荣

来源：《中国经贸》2017年第22期

【摘要】在各地方城投公司面临转型发展的背景下，文章通过对城投类国企的先行者——上海城投展开研究，希望能为其他城投公司转型发展提供借鉴。文章首先回顾了上海城投的发展历程，其次对其环境、水务、置业、路桥等主要业务板块经营情况一一做了分析，在总结各个业务板块特点的基础上，文章提出城投公司在转型发展过程中应重点关注打造合理的业务结构、培养专业的人才队伍、形成多元化的融资能力等观点。

【关键词】上海城投；业务板块；示范意义

近期以来，随着社会各界对政府债务规模增速过快的担忧，国家各部委出台了一系列规范地方政府举债行为的通知，这些通知对现有城投公司（或融资平台）的业务运营模式及融资行为产生了重大影响，尤其是首次在国家层面，以六部委联合通知的形式要求“进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业”，为城投公司下一步转型发展指出了明确方向。上海历来是国企改革发展的高地，市属国企市场化程度较高，理念较为先进，对其他城市国企具有样板意义，上海城投也是全国最早开始市场化运营的城投公司之一。作者在实地调研基础上，希望通过对其发展历程进行分析，为其他城投公司转型发展提供借鉴。

一、上海城投转型发展过程

上海城投成立于1992年7月，是上海市国资委下属的、政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。成立之初，公司作为政府融资平台，专门为城市道桥、市域交通、环境整治、市政水务等项目筹集建设资金，还本付息全部依靠财政解决。成立之后，上海城投完成了如杨浦大桥、南浦大桥、徐浦大桥、内环高架、苏州河环境整治、新江湾城开发、外滩交通综合改造等一系列重大项目，可以说在上海市城市基础设施建设中起到了不可替代的作用。然而，2001年之后，随着城市建设规模的不断扩大，国家宏观调控进入了新一轮紧缩周期，上海城投意识到原来以“壳公司”为城市建设筹集资金的投融资模式已难以持续，为保持企业的健康、可持续发展，继续发挥城市建设主体职能，在上海市政府的大力支持下，上海城投通过土地、房产注入、股权划拨等方式进一步扩大了公司规模，并按照市场化方式对公司实施转型，使公司不仅具备融资职能，还作为政府项目的建设者、市政设施的受托运营和管理者参与城市建设，并不断加大走出去战略。“十二五”期间公司作为上海绝大多数政府项目的建设主体，完成固定资产投资968.69亿元。公司的转型使得大量资源被有机整合，大幅提高了使用效率，同时还使得大量原本分散、零碎的项目因科学的规划包装、专业的工作团队体现出更大的社会效益和经济价值，带动了城市品位的不断提升，进一步提高了使用

效率。截至2016年底，上海城投的注册资本已从成立之初的10.2亿元增加到了500亿元，为成立时的50倍；总资产和净资产分别达到5180亿元和2068亿元。

二、上海城投业务板块分析

公司转型后，结合自身定位及专业特长，逐渐发展成为上海城市建设中的重大项目建设主体和公用事业运营主体，并形成了四大主业板块，即水务、环境、置业和路桥。

1.水务

作为上海市供排水投资运营的主体板块，上海城投承担着中心城区和部分集约化郊区的原水与自来水供应、排水防汛和污水处理的职责，对上海供排水基础设施投资、建设、运行、经营实施全面管理。上海城投的水务板块主要涉及供水和排水两大领域，包括原水和自来水生产、管网建设、自来水销售、污水处理、工程施工、水表销售等，水务产业链完整。目前，上海城投在水务项目上的收入为94.44亿元，在四大板块的总收入中占比为38.7%，利润为1.53亿元，占比为21.05%。收入规模很大，但利润率很低，这体现了上海城投在承担政府基础设施项目建设职责外，还为政府分担了部分公共管理和服务民生的职责。

2.环境

上海城投作为上海市政府的服务运营商以市场化运作方式参与污水处理厂、垃圾处理厂等项目的投资、建设和运营，由于具有稳定的收入来源，在改善城市环境的同时，还产生了较好的经济效益。另外，随着公司在上海区域业绩水平的不断提高，公司累积了良好的品牌口碑，也培养了一支经验丰富的人才队伍，开始积极拓展外地环境产业市场，陆续在成都、青岛、南京、太原、洛阳等城市投资、建设和运营生活垃圾焚烧发电及卫生填埋等项目。2016年，环境项目收入为52.68亿元，在四大板块的总收入中占比为21.59%，净利润为6.17亿元，占比达到了84.87%。

3.置业

上海城投积极参与城市土地运作和房地产经营，主要包括城市化成片土地开发，旧区改造与历史风貌保留保护，中低价配套商品房为主的商品房建设，以及置业管理服务等四个方面。目前，上海城投在置业项目上的收入为76.51亿元，在四大板块的总收入中占比为31.35%，净利润为3.17亿元，占比为43.6%。

4.路桥

上海城投参与建设和运营的路桥项目既包括无收费来源的公益性道桥项目，如市区内的部分干线道路和过江通道，以及郊区的部分开放式公路等；也包括部分收费道桥项目，如沪芦高

速等。而用以平衡项目建设融资还本付息的资金的来源则主要包括：收费道桥的过桥过路费收入、上海市对机动车收取的道路占用费以及所建道桥沿线由公司经营运作的户外广告公共阵地、加油站、服务区等产生的收入等。目前，上海城投运营高速公路13条，占上海收费公路71.75%，因为公路项目投资金额较大，而周期较长，所以政府公益性属性较大，路桥板块2016年收入为20.39亿元，占公司总收入比例为8.36%，净利润亏损3.6亿元。

三、上海城投转型发展的特点及借鉴意义

1.转型步伐较快，形成了市场拓展的先行优势

上海城投是国内较早成立的城投公司之一，在上海城投之后，各个地方都相继成立了类似的城投公司，种类规模各不相同，但普遍存在运作模式不规范、职能定位不清晰、市场化业务不完善等问题，即使如重庆“八大投”之类相对较好的城投公司，当时业务范围也还是主要服务于当地，尚未发展到走出去的阶段，很多平台类城投公司甚至连独立的法人治理结构都还未建立。而相比之下，上海城投较早的开始了业务转型，不仅在全国慢慢建立起品牌知名度，而且随着专业技术的不断升级、运营模式的不断成熟和行业经验的不断积累，上海城投无形中都给其他后来者竖起了竞争壁垒，不断巩固和发展了自己的城市建设先行者优势。

2.业务结构合理，兼顾政府投资和市场化经营需要

从上海城投业务结构来看，既有偏公益性盈利能力低的路桥、水务等板块，也有较为市场化且盈利能力较强的环境、置业板块。这种合理的业务结构搭配，对上海城投的发展至关重要，一方面，满足了地方政府的公共服务需求，帮助政府完成基础设施建设任务和承担部分社会管理责任，有利于维系和巩固与政府之间的紧密联系，便于继续源源不断的获得政府的大力支持，仅在2014—2016年，上海城投每年从上海市政府获得的各类拨款都在500亿元以上，强大的资本实力令上海城投拥有着极高的信用评级和企业形象；另一方面，在履行城投使命的同时，借助在城市建设及运营过程中所形成的信息和先导优势，不仅可以促进上海城投在市场化业务中更容易获取优势资源，而且帮助了其进一步拓展非本地业务，市场化业务在总业务比重中的不断提高，创造了稳定的经营性现金流，增强了盈利能力，形成了“造血机制”，实现了公司的长远可持续发展。

3.融资渠道多元，具有较强的政策调控及市场波动防御能力

上海城投为拓展融资渠道，实现多元化融资，除传统银行贷款之外，还积极运用企业债、中期票据等融资。同时，上海城投还注重资本运作，将部分优质的经营性资产注入下属子公司，城投控股（600649.SH）、环境股份（601200.SH）接连登陆资本市场，进一步打开了上市融资渠道。目前，公司直接融资规模已占到总筹资规模的50%以上。采用直接融资方式一方面使筹集的资金在使用上更加灵活，综合财务成本也较银行贷款相对便宜，公司目前的综合财务成本低于银行基准利率；另一方面推动了金融脱媒，减少了对银行等金融机构在融资渠道上的