巴赛尔银行监管改革1

巴塞尔银行监管改革

一、巴塞尔协议的起源和沿革

（一）巴塞尔银行监管委员会（BCBS）的设立

BCBS成立于1974年，由10国集团央行共同设立。成立背景是：跨境金融机构和业务的迅速发展；国际金融市场的严重割裂，加强跨境合作的需要；赫斯塔特（Herstatt）银行倒闭引起风险传递。1975年签订“巴塞尔协定”，其原则是是避免任何境外银行逃避监管，监管应当充分。

本次金融危机后，BCBS开始扩员，至2009年6月，所有G20成员都已成为巴塞尔委员会的成员国。目前共有27个成员国，人民银行和银监会代表中国加入BCBS。

（二）BCBS的组织构架

BCBS的工作机制分三个层次: 一是管理层（GHOS）会议，是最高决策机构，由成员国中央银行行长和监管当局负责人组成。二是委员会会议，由成员机构的高级官员组成。三是工作组会议。第一层次的长设机构包括标准实施工作组（SIG）、政策制定工作组（PDG）、会计工作组（ATF）和巴塞尔咨询工作组(BCG)，各工作组下设第二层次工作小组，由各成员机构派人参加。

人民银行全面参与BCBS各层次活动，包括中央银行行长和监管当局负责人会议（GHOS）、BCBS委员会会议和BCBS下设主要工作组:政策制定工作组（PDG）、宏观变量工作组（MVTF）、宏观审慎工作组（MPG）等。

（三）巴塞尔协议的历史沿革

BCBS主要文献的主要文献资料包括：1975年《巴塞尔协定》（《库克协议》）首次提出了经济全球化条件下的银行监管原则问题；1988年《统一资本计量和资本标准的国际协议》提出国际银行资本监管的基本框架；1996年《资本协议关于市场风险的补充规定》强调对市场风险的管理；1997年《有效银行监管的核心原则》提出全面风险管理的思路；1998年《关于操作风险

管理的报告》强调操作风险的影响；2004年《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（新协议）确立了有效资本监管的三大支柱。

BCBS强调资本在防范风险中的重要作用，资本充足率水平从BASELⅠ开始成为评价商业银行稳健性最重要的指标。BASELI 首次确定了全球银行业资本监管框架，其中资本定义一直沿用至本次改革前。主要内容包括：定义一级资本和二级资本（1996年提出三级资本概念）；确定资本扣减项；确立资产风险权重，奠定风险监管基本框架；确立资本充足率监管标准为总资本充足率8%，核心资本充足率4%。BASELI框架下银行过分强调资本充足的作用，而忽视风险管理本身；此外BASELI对风险权重不敏感，监管资本仅覆盖了信用风险，对于国际银行的资本套利也难以形成约束。

1997年9月，BCBS颁布了《有效银行监管核心原则》，并于2006年10月发布了修订本。核心原则是良好监管实践的最低标准，适用于世界各国。核心原则规定了有效银行监管体系应遵循的25条原则,总体上可划分为七个方面的内容：目标、独立性、权力、透明度和合作；许可的业务范围；审慎监管规章制度；持续监管的各种方法；会计处理与信息披露；监管当局的纠正及整改权力；并表及跨境监管。

巴塞尔银行监管委员会2004年发布《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，对BASELⅠ进行了修订，形成新资本协议，即BASELⅡ。主要内容包括：建立以最低资本要求、监督检查、市场约束三大支柱为基础的综合监管框架；在原信用风险的基础上增加了市场风险和操作风险概念；引入信用风险评估的内部评级基础法和内部评级高级法，对风险加权资产的算法进行实质改革；增加对资产证券化、交易账户等的资本要求。BASELⅡ赋予了资本充足率更加丰富的风险管理内涵，总体有效性得到广泛认可,但其对资本定义改善不明显，资本质量不高，另外资本要求顺周期性明显，也未能充分反映创新业务（如资产

证券化和再证券化业务）的潜在风险。本轮国际金融危机爆发后，BASELⅡ框架下对表外业务和证券化产品资本要求不足的问题充分暴露，为此BCBS于2009年着手对BASELⅡ框架进行修订，市场称之为巴塞尔资本协议2.5，其实施不晚于2010年末。主要内容包括：改进资本框架，大幅提高资产证券化，特别是再资产证券化的风险权重；制定稳健的压力测试方法和监管原则；新增交易账户风险资本要求；修订市场风险框架等。

二、巴塞尔Ⅲ-后危机时代银行业监管改革框架

（一）国际银行业监管改革背景

本轮金融危机暴露出银行体系存在如下缺陷：资本损失吸收能力不足；杠杆率过高，去杠杆化过程给银行体系带来巨大冲击；单个金融机构的稳健性并不代表整个金融体系的稳健性；经济金融体系存在很强的顺周期性。为此，2009年4月，G20伦敦峰会明确提出“改革国际金融机构，以克服当前危机和避免未来危机”，“BASELⅡ应在现有基础上进一步完善。”BCBS于2010年12月16日正式发布《增强银行业抗风险能力的全球监管框架》和《流动性风险计量、标准与监测的国际框架》，即BASELⅢ。

（二）BASELⅢ的核心内容

BASELⅢ秉承了资本质量和数量并重、资本充足和杠杆约束并行、微观审慎和宏观审慎兼顾的原则。微观审慎监管包括如下内容：

强化资本质量，扩大监管资本风险覆盖范围，提高最低监管资本要求。严格规定一级资本和二级资本的计入标准，取消三级资本；强调资本的主体为普通股和留存收益；规定商誉、对未并表金融机构投资、递延税资产、少数股东权益等8个扣减项，从普通股中扣除。

提高对交易对手信用风险的资本要求，要求银行对信用估值调整引致的盯市损失计提资本；提高双边场外交易风险暴露的资本要求；设置银行对中央交易对手信用风险暴露的资本要求等。

进一步提高监管资本的最低要求，普通股充足率要求由原来的2%提高至4.5%，一级资本充足率要求由4%提高至6%，总资本充足率维持8%不变。在此基础上又提出了2.5%的资本留存缓冲要求，使得实际的总资本充足率要求达到10.5%。

建立国际统一的流动性监管框架，设立流动性监管指标，设置流动性监测工具。两个流动性监管指标分别为流动性覆盖比率（高质量流动资产/未来30日的现金净流出量≥100%）和净稳定融资比率（可用稳定资金来源/业务所需的稳定资金需要>100%）。前者主要衡量银行压力状态下短期流动性水平，后者反映银行长期流动性水平，激励银行增强资产负债期限结构配比的稳定性。此外还设置了合同期限错配、融资集中度等流动性监测工具。

巴塞尔Ⅲ过渡期和祖父条款安排

（所有年度指该年度的1月1日）

宏观审慎管理主要包括如下内容：

应对银行体系顺周期性。包括在最低资本要求基础上设立资本留存缓冲要求，为普通股充足率增加2.5个百分点。在信贷激增可能产生重大风险时，要求银行提取逆周期资本缓冲，为普通股充足率增加0－2.5个百分点，以约束信贷急速扩张，平抑信贷周期。BCBS建议各国可根据信贷/GDP超出其趋势值的程度测算银行应提取的逆周期资本缓冲。设立3%的杠杆率监管标准（监