民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点

民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点汤涛长期以来，中共党内监督问题一直是学术界关注的一个热点问题。

但是，由于种种原因，迄今为止，这方面的探讨大多着眼于建国以后，特别是改革开放以后，而对民主革命时期中共党内监督问题却鲜见专文论析。

事实上，在民主革命时期，中国共产党在党内监督问题上采取了一系列行之有效的措施，收到了良好效果。

今天，加强对民主革命时期中共党内监督问题的研究，系统考察其历史沿革，深入探究其经验教训，对于我们进一步正确把握新时期党内监督的基本规律，积极探索新形势下开展党内监督的新思路，有着深刻的理论和实践意义。

一、民主革命时期中共党内监督的历史沿革马克思主义政党历来重视党内监督问题。

列宁曾经精辟地指出：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督，就可以造成一种能起生物学上所谓…适者生存‟的作用的自动机制。

完全公开、选举制和普遍监督的…自然选择‟作用，能保证每个活动家最后都…各得其所‟，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。

”【《列宁选集》第1卷，人民出版社，1995年，第417～418页。

】作为一个严格遵循列宁建党原则建立起来的无产阶级政党，中国共产党自创立之日起，即忠实地秉承并发扬了这一政治传统。

在领导人民进行新民主主义革命的历史进程中，中共在党内监督问题上也进行了艰辛探索，逐步建立起一套较具自身特色的党内监督机制。

以党内监督权的归属为线索，这一体制的建立大致经过了四个阶段。

（一）第一阶段（1921年至1927年）：党内监督权由各级执行委员会直接行使中共创立之初，就高度重视党内监督问题。

这一点，明确反映在中共一大通过的第一个党纲中。

这一纲领共有十五条规定〖HTK〗（现存十四条，第十一条遗漏）〖HTSS〗，其中，直接涉及“监督”字样的就有两条，即：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督。

”“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。

”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，党建读物出版社，2004年，第138页。

】中共一大这种对自身行为严格监督的高度自觉性，为此后党内监督工作的开展提供了重要条件。

不仅于此，更为重要的是，尽管没有明确提出“民主集中制”的概念，但一大党纲却通篇贯彻着这一党的根本组织原则和领导原则的精神，并在最初意义上规定了党的代表大会制度、党内选举制度、集体领导制度以及党员候补期制度等方面的制度。

这两方面内容，前者是中共党内监督必须时刻遵循的基本原则，后者诸项则又俱为党内监督的重要内容，并为这一工作的开展提供了必要的基本途径和制度依据。

其后，中共二大制定的第一部党章，以及三大和四大通过的历次党章修正案又对这些规定进一步加以补充与完善，这些都为党内监督制度的逐步建立健全提供了重要基础。

因此，尽管由于组织初创，党员人数尚少，以及对设立专门机构未给予充分注意等主客观方面的原因，在一大到五大前夕较长的一段时间内，中共并没有设置专门的党内监督机构，党内监督权为中央及地方各级执行委员会所直接行使，但党内的监督工作仍然随着革命实践的深入而初步展开，并取得一定成效。

（二）第二阶段（1927年至1928年）：党内 监督 权由党内专门监督机构较为独立完整地行使大革命兴起后，随着中共组织规模的空前扩大，党员人数的迅速增多，以及政治角色由一个单纯的在野党到“半公开的半政府党”【《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社，2000年，第158页。

】所发生的转换，贪污腐化等不良现象开始在中共党内时有出现。

对此，中共中央高度警觉，并提出了严厉批评：“负责的工作同志，有雇佣劳动倾向，缺少从前那样刻苦奋斗的精神和自发的革命情绪。

因此纵然能守纪律也不免形式主义机关主义的流弊”。

“同志中之一部分，发生贪官污吏化（即有经济不清楚、揩油等情弊）”。

【《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社，1989年，第172页。

】为克服这些不良现象，中共中央于1926年8月4日颁布了中共历史上第一份专门的反腐文件《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，并开始考虑成立专门的党内监督机构。

1927年4月27日至5月9日间，中共五大召开，大会在党的历史上第一次选举产生了中央监察委员会。

同年6月1日，中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》又进一步规定：“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。

”中央及地方各级监察委员会的设立，使中共的自身建设及党纪党法的权威有了相应机构作为保证。

《决案》还简要阐明了监察委员会的职权范围，以及它与党委会基本平行的关系：“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。

遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。

遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。

”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，第163页。

】这些规定一方面坚持了党的集中统一的领导，另一方面则又有效维护了监察机关的权威。

中共五大的召开和《决案》的通过，标志着中共初步确立了一套以两委基本平行、互相制约，党内专门监督机构比较独立完整地行使监督权为主要内容的监督模式。

（三）第三阶段（1928年至1945年）：党内监督权逐渐复归各级党委会中共五大前后所确立的党内监督模式很快随着大革命的失败而发生了深刻变化。

1927年底，面对空前艰难的政治局面，中共中央发布第26号通告指出：“我们整个的党转入地底秘密工作的地位”，“同时各地党部因为种种关系有监察委员会组织者极少，中央监察委员会则因为委员散在各地，加以正主席王荷波同志及委员张佐成萧石同杨培森等同志之被难，副主席杨匏安同志之被处罚，至今未能行使执权”。

因此，“监察委员会似已成为不必要的组织”。

【《中国共产党组织史资料》第8卷，第158页。

】基于这些考虑，再加上深受当时联共（布）建党模式的影响，中共六大撤消了这一机构，代之以审查委员会。

和监察委员会相比，审查委员会虽然仍是由“党的全国大会，省县市代表大会选举”产生，从权力来源意义上仍然和党委会相对平行，但职能规定却大为缩小，仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，第176页。

】等诸项较为具体的事务。

而党内监督权的重要内容——纪律监察权，则重新为各级党委会所掌握【中共六大党章规定：“关于犯纪律的问题，由党员大会或各级党部审定之。

各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。

此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力。

”参见《中国共产党章程编介：从一大到十六大》第176页。

】。

这就意味着中共五大前后所确定，并已在实践中略具雏形的监督机制虽然还保留着“两委基本平行”的形式，但其内容显然已发生了实质性的变化。

1928年12月1日，中共中央审查委员会正式成立，并于成立之日第一次会议起开始实行审查工作。

但是，由于职能规定得过于狭窄，这一机构在党内政治生活中发挥的作用相当有限。

而对于纪律监督问题，中央虽然规定可以“成立特别委员会”，但因其并非常设机构，作用也是不能尽如人意。

针对这种状况，中共中央有意于在中央及地方各级复设监察委员会。

几经酝酿，1933年9月17日，中央发布通告指出：“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。

”其职能在于：“以布尔塞维克的精神，维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向〔官僚〕主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争。

”通告明确指出：“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议须报告中央批准执行，省县监察委员会关于组织和党员个人处分决议之权属于同级委员会。

”【《中国共产党组织史资料》第8卷，第464页。

】从这些规定可以看出，很明显，这一机构拥有较为广泛的权力。

但和以前的监察委员会本质上不同的是，其权力来源并非各级党的代表大会。

它只是党委会下属的一个工作部门，在其领导下开展工作。

决议通过后，中央苏区各省、县委，都从1933年冬起纷纷成立了党的监察委员会。

1934年1月召开的中共六届五中全会又选举产生了中央党务委员会。

此后，中央党务委员会和各级地方监察委员会根据有关章程对党员实施奖惩，致力于维护和执行党的纪律，在党内政治生活中发挥着越来越重要的作用。

而与之相反，审查委员会的作用却更为弱化【甚至在1934年1月中共六届五中全会正式选出中央党务委员会后，中共中央审查委员会是否仍然存在都成为学者争论的问题。

王健英即明确提出（这）“是个没查清的问题”（参见王健英：《中共中央机关历史演变考实（1921—1949）》，中共党史出版社，2005年，第271页）。

这个问题的解决，无疑需要新史料的发掘和学者的进一步探讨。

但是，这一问题竟然能够成为问题，也从一个侧面说明了此时中央审查委员会在党内的地位并不显著，发挥的作用亦属有限。

】。

随着时间的推移，各级党务（监察）委员会逐渐开始在党委会的领导下统一行使党内监督权【1938年11月6日中共中央通过的《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》即相当明确地反映了这一点。

《决定》指出：“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会。

”其职权包括：监察党的机关和党员的工作、审查各机关的帐目、对违法违纪党员处分、审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍、监察党员破坏革命道德的行为等五个方面。

从中可以看出，其职责范围显然已经包含了曾属于审查委员会的部分。

参见《中国共产党组织史资料》第8卷第514页。

】。

党委会通过专门监督机构行使党内监督权的机制在实践中逐渐得以形成，并发挥了重要作用。

（四）第四阶段（1945年至1949年）：党内监督权由各级党委会通过专门监督机构行使的机制得以确定和延展1945年4月23日至6月11日，中共七大在延安召开。

以团结的大会、胜利的大会载入史册的这次会议，在中共党内监督机制建设史上也具有极为重要的地位。

这次大会通过了新的党章。

和中共六大党章相比，新的党章将监察委员会的产生方式由本级党的代表大会选举产生修改为：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。